网络化背景下公民参与公共政策制定的研究

杨秋玲

【摘 要】在网络信息技术为支撑的社会背景下，网络作为新型的领域，日益成为公共政策制定中公民参与政治的有力渠道。本文在论述网络化背景下公民参与公共政策制定的具体形式的基础上，探讨我国公民网络参与公共政策制定过程中的掣肘因素，并针对这些制约因素提出相应的对策。

【关键词】网络化；公民参与；政策制定；掣肘；对策

随着互联网的兴起，网络逐渐成为了公民之间信息互换和资源共享的主要渠道，由于网络所具有的便捷性、平等性等特点，公民网络参与日渐兴起，成为了公民参与公共政策制定的主要途径之一。

一、网络化背景下公民参与公共政策制定的形式

（一）网页浏览

网络传播信息的有着速度快、容量大和内容丰富的特点，网民可以通过网络浏览关注时政信息，这是公民网络参与的最基本的形式。通过这种参与形式，一方面，公民通过浏览时政信息，可以在第一时间内看到政府最新公布的政策信息，增加对政府公共政策信息的了解、认可和支持，克服了传统政策信息自上而下传递过程中的失真现象，有利于政府公共政策的贯彻和执行；另一方面，政府公共政策信息的虚拟公布，可以给予民众充分了解政策信息、进行政策民意表达的时间和机会，以便政府对未来政策执行所可能遇到问题进行准确预测以及制定好相应的对策措施，克服政策执行的阻滞。

（二）民生博客

“民生博客”是网络问政的一个新的探索，它的初衷在于在政府和公众之间搭建一座成本低廉的沟通桥梁，通过博客这种新兴的网络交流方式，来进行思想的交流和共享。对于公众来说，可以通过这座桥梁参与一些社会焦点问题的评论，以及个人和群体的政治诉求，从而实现公民对公共生活的参与。对于政府来说，博客之窗的打开，能够使政府更加体察民情、了解民意，及时了解公众的状态，在政策制定时能更加符合民意，满足广大人民群众的需求。

（三）网络政治论坛

网络政治论坛主要是针对当前的新闻时事、焦点问题、尤其是涉及公众利益的重大政治问题进行自由地民意表达、发表自己的言论和建议的网络平台。比如人民网的“强国论坛”新华网的“发展论坛”东方网的“热点访谈”等政治论坛，网民可以通过匿名的方式，自由的发布自己的政治观点，为公民网络参与政治提供了便利。

（四）与政府官员的网络在线交流

通过网络与官员直接进行交流，逐渐成为公民参与的又一重要方式。一个高效务实的政府，必须是一个政策能够无障碍下达，民情能够无阻力上传的政府。网络传媒正是能够实现政府官员与最基层民众进行直接对话的一个重要载体。通过与政府官员的网络在线交流，能够了解基层老百姓的呼声，拉近官员与群众的距离，在政策制定时也充分反映民意，在政策执行时也能得到群众的支持和推进。

二、网络化背景下公民参与公共政策制定的掣肘因素

网络化背景下公民参与具有双刃剑的效应，有利也有弊，在具有互动性、便捷性、低廉性等优势特性的同时，还隐含着以下这几个方面的掣肘因素：

（一）网络信息的泛滥，影响公民的理性参与

随着几十年互联网的发展，已经成为一个巨大的信息数据库，也成为了公民获取信息的重要渠道。约翰诺顿分析道：“互联网上五花八门，无奇不有，主要是以网页的形式出现，至于还没有人能确切地知道现在网上有多少网页。”这么多的网页必然存储了极为丰富的信息资源和服务资源，包括新闻报道、股市行情、体育赛事等多样的信息来源。在这些信息数据里，大部分是含有丰富的文化价值和实际的积极意义的，但也不免有不正当信息或者是不良信息，随着的网络信息的泛滥，这些有害信息会降低公民接收的信息的准确性，从而影响公民的理性选择。

互联网信息的传播，无论是个人通过网络下载，还是登陆上传发布，都是经过电子计算机技术自动完成，不经过任何的机构进行审核和筛选，这肯定会造成各种不正当信息漫天飞舞。缺少了监控机构对信息源的真实性和准确性的监控，也就无从保证信息的质量。在大批政治信息充斥整个网络的情况下，那些不正当或者虚假的政治信息也会进入到公民的视野，公民可能会丧失清醒准确辨别是非的能力，影响公民理性参与公共政策制定的质量和热情。

（二）网络的虚拟化缺陷，导致公民的非理性表达

网络参与的一大特点是平等性，公民是没有任何的地位身份的限制就可以进行政治参与。而正是由于这一个原因，网民可以逃脱掉真实的身份的束缚，匿名在网上发帖，不需要承担任何的责任，这就导致了网络的去责任化。

网络的虚拟化特征，还使同一个人能够以不同的身份进行网络活动，在很大程度上摆脱既有社会规范的约束，甚至放纵自己的行为，随意制造虚假信息，再加上网络上的信息传播很快，带有网民个人的情绪化色彩的信息迅速蔓延开来，导致关于公共事务的集体偏执型想象。而且在网络这个虚拟世界中，一些群体性事件，由于找不到最直接的责任人而使得责任变得分散化，特别是网络暴力的发展如人肉搜索，个人隐私被随意公开在网络上，无论出于什么目的，都对他人的人身权利造成了伤害，但是由于参与人数众多，根本就无法追究具体人的责任。这也给了别有用心之人提供了可趁之机，用广大网民之口，表达自己的个人利益诉求。这对政府公共政策的制定也造成了很大的影响，一方面由于这种虚拟化的缺陷，公民的情绪化表达很可能会掺杂其中，政府在了解民意时就会有所偏颇，在政策制定时也就会有漏洞和不足。另一方面，虚拟化网络造成的去责任化，使公民参与公共政策的制定时，更加的随意，甚至会罔顾社会公共利益，影响公共政策的制定的有效性和合理性。

（三）数字鸿沟的存在，造成政策制定的非代表性

公民参与意味着公民能广泛的、平等的参与政治生活。然而随着网络技术的发展出现了数字鸿沟，有部分公民由于自身网络技术的局限性和资源享有的不均而不能有效的通过网络来参与政府公共政策的制定，网络民意无法完全代表真实的公民意愿，造成了政策制定的非代表性，这就使公共政策的制定缺乏全面性。

数字鸿沟即指信息鸿沟，具体来说是当代信息技术领域中存在的差距现象，既存在于信息技术的开发领域，也存在于信息技术的应用领域，特别指由于网络技术产生的差距。而我国的数字鸿沟现象有以下三种表现：一是地域差异，总体表现为“东部快、西部慢，城市快、农村慢”这样一种不平衡现象，民众网络政治参与的广度和深度还远远不够。二是代际不公，由于年龄和掌握新技术能力的缺乏，中老年人网民所占比例较小，这就会在政策制定的参与中，造成代际的不公。三是男女之间政治的不平等，男性网民的比重在不断上升。如2010年，我国网民男女比例为55.8：44.2，男性群体高出女性群体近11.6个百分点。

正如提姆·鲁克所说，“数字鸿沟把整个社会划分为信息的富有者和信息的贫困者，信息的所有者与信息的非所有者，以及第一和第三世界。”因此，由于数字鸿沟的存在，网络民意不能完全代表所有民意，具有一定的片面性，这种民意的非代表性就会导致政策制定的非代表性。

（四）网络法律和网络监督的缺乏，网络参与秩序混乱

由于网络参与在时间上和空间上表现为多样性和自由性，在网络环境下进行的公民参与也多数表现为一些数据上的信息，不会涉及到任何参与实体的具体特征的显现。这样自由、开放甚至隐匿的参与方式，给传统的法律监督带来了巨大的冲击。

自1994年以来，我国先后颁布实施了多种关于网络安全方面的法律法规，例如《中华人民共和国计算机信息系统安全保护条例》、《计算机信息网络国际互联网安全保护管理办法》、《互联网信息服务管理办法》等。但是，随着计算机网络化的迅速发展，以及公民网络参与的新形式的出现，已颁布的法律就存在着一定的滞后性，法律条文的概括也显得的笼统不细致。缺乏有效的网络法律和网络监督，公民网络参与秩序就会混乱，那些别有用心者、浑水摸鱼者以及钻法律空子者已经层出不穷，屡见不鲜，也势必会造成对公民有效网络参与的阻碍。所以净化网络环境，完善网络法治，加强网络监督，是目前整个互联网发展所以面对的严峻的问题。

三、完善网络化背景下公民参与公共政策制定的对策

（一）加快网络信息的基础设施建设，普及网络知识

由于经济发展不平衡，地区之间软硬件的差异，导致了网络参与的“数字鸿沟”。要跨越这道鸿沟，政府在其中有着举足轻重的作用，政府应借助相关政策工具，加大信息基础设施的建设，尤其是边远、贫困地区，在发展经济的同时要普及网络技术的应用，逐渐缩小地区之间网络参与的差距，逐步消除“数字鸿沟”。

除了网络信息的基础设施建设之外，普及网络知识也是十分必要的。由于现在使用网络的群体大多集中在18～35岁年轻人，其余年龄段的公民缺乏相应的网络教育和培训。所以在这个方面，政府应加大计算机知识与网络技术知识的培训和教育方面的投资，使信息应用普及到社会的每个阶层和每个地理区域，使信息弱势群体得到优先照顾，缩小信息差距，以便普通民众也能够有效驾驭计算机网络技术。当然，我国还可以发动大学生开展暑期网络知识扶贫下乡活动，建立地区性技术服务中心，开展社区信息网络化建设，以缩小和消除“数字鸿沟”。

（二）提高公民网络参与素质，强调理性的参与

网络的虚拟性导致了公民隐藏了自己的社会身份，网络行为得不到约束，网络参与的情绪化倾向严重，不利于理性的公民网络参与，对政策制定的合理性也会造成一定的影响。所以要提高公民的网络参与素质，这主要表现在个人素质的培养方面。阿尔蒙德的调査研究表明：“受到良好的教育的人具有更多的政治意识，教育层次与参与程度成正比。”因此要对公民进行必要的政治教育，来实现高效、有序、理性的公民网络参与。一方面，政府对公民进行有效的政治引导，引导公民学习网络参与的法律和法规、个人网络权利和义务等知识，公民只有熟悉了这些知识，才能在参与政策制定中更加的理性化，提高个人的参政质量。政府还需要培养公民的主人公意识，从潜在层次上改变公民的参与意识，这种意识的培养，会使公民更加主动积极的投入到公共政策的制定中来，来寻求公共利益，表达自己的合法权益。

另一方面，针对网络参与中存在的去责任化，这就需要提高公民网络参与的道德素质。政府要对他们进行合理的教育引导，让他们能够进一歩增强社会意识、责任意识，让他们能够在更加自由表达自己价值诉求的同时，更清楚地认识到社会现象的本来面目，进而能够提出更加合理的意见和建议；而且要对自己所提出的意见和建议有个清楚的责任意识，要理性的表达和参与，不能不顾一切的对不合理的现象和事务进行不假思索的批评。

（三）优化网络法治环境，加强网络监督

对于公民网络参与出现的一系列问题，除了作为参与主体的公民需要提高个人素质之外，作为政策制定的主体的政府也需要对网络这一参与媒介进行法律上的约束，以保证公民有效的网络参与。

在网络环境方面，要优化网络法治环境，提高网络立法层次，要扩大网络立法中有关公共网络权利表达的内容，对存在争议的网络行为给予法律上的界定。2004年，在胡锦涛总书记主持下通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》确认了以下任务：“高度重视互联网等新型传媒对社会舆论的影响，加快建立法律规范、行政监管、行业自律、技术保障相结合的管理体制，加强互联网宣传队伍建设，形成网上正面舆论的强势。”

在网络监督方面，要在完善网络立法的基础上，加强对网络参与的监管力度。进行网络监督，制裁网络违法行为，有利于网络信息的健康发展；而且在有效的网络法律的保障下，网络监督能够促进政府与民众的有效互动，保证政府官员能够快速有效的获取和处理信息，以对网络民意进行及时有效地回应，进而提高政府政策制定的质量。

参 考 文 献

[1]约翰·诺顿，朱萍译.互联网从神话到现实[M].江苏人民出版社，2001

[2][美]提姆·鲁克.应对数字鸿沟——计算机世界里的严峻现实[M].广西师范大学出版社，2003

[3]G·阿尔蒙德，S·维巴.公民文化——五国的政治态度和民主[M].浙江人民出版社，1989