乳品安全的政府监管研究

郑海静　侯小星

摘 要：“三鹿事件”以来，乳品问题频发，人们对企业诚信失望之余，希望政府能加强对乳品监管，保障乳品安全。但目前政府对乳品安全的监管还存在问题，影响了监管效果。相应改进措施如下：加快职能调整和机构改革，尽快确定各级政府乳品安全监管主体；健全乳品安全法律法规；完善乳品安全国家标准并坚决贯彻实施；政府应加大对乳品安全监管检验检测技术和设备的投入支持力度。

关键词：乳品；安全；政府监管

中图分类号：D630 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2013）17-0054-02

随着我国人们生活水平的提高及生活节奏的加快，乳品成为人们日常饮食的重要组成部分，更成为一部分婴儿的主食。但2008年“三鹿事件”及随后出现的一系列乳品安全事件粉碎了人们对乳品的信赖，人们感到震惊、愤怒，对有些国内乳品企业感到失望，并逐渐对乳品安全也丧失了信心。在法律制度还不是很完善，企业诚信普遍缺失情况下，为了我国人民饮食安全，为了促进我国乳业发展，人们对政府寄予厚望，希望政府能加强对乳品安全的监管。

一、乳品安全的含义

乳品包括生鲜乳和乳制品。而乳制品指以生鲜牛（羊）乳及其制品为主要原料，经加工制成的产品，种类繁多。乳品安全指的是乳品中不含有对人体健康造成任何急性、亚急性或者慢性危害的因素。即乳品中含有的有毒有害的重金属和农药、兽药残留量，致病性细菌和病毒，以及在其加工过程中人为添加的添加剂和强化剂等不能超过人体本身的抵抗或自净能力，不能对人体健康造成现实及潜在的危害；不同分类和特殊人群专用的乳品所含的营养成分不能造成使用者营养不良。乳品中不含任何有害物质的要求不现实，因为乳品营养丰富，生产环节又多，受一些有害细菌或其他有害物质污染的几率大。乳品安全不是指不含任何有害物质的绝对安全，而是所含的有害物质要在一定量的范围内，是一种相对安全。

二、乳品安全政府监管存在的问题

目前，我国虽已初步建立起乳品安全政府监管体制，颁布了乳品安全监管的一系列法律法规，规定了乳品安全监管的政府主体及其监管权责，形成了较为系统的乳品安全检验检测体系等。但是，目前的乳品安全政府监管还不完善，还存在如下一些问题。

1.乳品安全政府监管主体处于变动期，自上而下的新的监管主体还没完全确定，相互之间的权责还不明确

2008年10月9日颁布的《乳品质量安全监督管理条例》第4条规定：“县级以上人民政府畜牧兽医主管部门负责奶畜饲养以及生鲜乳生产环节、收购环节的监督管理。县级以上质量监督检验检疫部门负责乳制品生产环节和乳品进出口环节的监督管理。县级以上工商行政管理部门负责乳制品销售环节的监督管理。县级以上食品药品监督部门负责乳制品餐饮服务环节的监督管理。县级以上人民政府卫生主管部门依照职权负责乳品质量安全监督管理的综合协调、组织查处食品安全重大事故。县级以上人民政府其他有关部门在各自职责范围内负责乳品质量安全监督管理的其他工作。”由此确定的我国乳品安全政府监管模式是“多主体分段监管模式”，各监管主体包括农业部门、质量监督检验检疫部门、工商行政管理部门等分别负责不同环节乳品安全监管。2013年3月22日，以国家食品药品监督管理总局挂牌为标志，新的乳品安全政府监管体制在中央层面开始建立。根据规定，新成立的国家食品药品监督管理总局要对乳品生产、流通和消费环节进行统一安全监管。中央层面农业部负责奶畜饲养以及生鲜乳生产、收购环节的监督管理，国家卫生和计划生育委员会负责乳品安全风险评估和乳品安全标准制定。但是，中央没有对地方乳品安全监管主体做统一要求，让地方因地制宜进行设置。

2.乳品安全政府监管的法律法规不完善

市场经济是法治经济，政府对之管理要依法进行。依法管理前提是有法可依。乳品安全监管法律法规是实施乳品安全监管的根据，其完善与否直接影响到乳品安全监管的效果。目前我国已制定并颁布了《乳制品企业生产技术管理规则》、《食品安全法》、《产品质量法》、《乳品质量安全监督管理条例》、《国务院关于促进奶业持续健康发展的意见》、《奶业整顿和振兴规划纲要》、《乳制品工业产业政策》、《生鲜乳生产收购管理办法》等多部有关乳品安全监管的法律法规。但这些法律法规还不完善，存在问题：一是这些法律法规系统性和协调性差，这个问题出现的原因主要有两方面。一方面是因为这些法律法规由不同主体创制，包括农业部门，食品药品监督管理部门、卫生部门等，各创制主体从自己角度出发制定法律法规，为维护本部门利益，容易各自为政，各自为大，从而造成法律法规之间不协调、不系统。另一方面是因为我国乳品法律法规修改清理工作落后实际需要，也会导致新法和旧法之间的不统一，甚至冲突。二是有些法律条文内容还不够明确具体，比较笼统。三是有些内容还存在法律空白，法律条文还没涉及。

3.乳品安全政府监管的国家标准不全，并且偏低

2010年3月26日卫生部公布了《生乳》（GB19301-2010）等66项新乳品安全国家标准。新的乳品安全国家标准整合了以往由不同主体制定的比较零散的乳品标准，使得乳品检验检测及乳品安全评价有了统一尺度。但是新的乳品国家安全标准制定的比较仓促，是在危机事件推动下出台的，主要针对短期现实急需而进行规定，对乳品生产链各环节没有做到分别详细规定，乳品的运输和销售环节标准欠缺，例如乳品在商店或超市待售时，冷藏条件几乎由商店或超市自主决定，没有统一标准；同时，新的乳品安全国家标准对各种调味乳或含乳饮料营养标准及包装要求也没做出明确规定，以致出现了调味乳和含乳饮料都可以叫“早餐奶”的现象。另外，乳品标准偏低，有人就惊呼“一夜回到25年前”乳品蛋白质含量、菌落总数等细分指标均低于1986年的国标。生乳理化指标中蛋白质为每百克2.80克，微生物限量中细菌总数为每毫升不超过200万个。而1986年的乳品国标规定每毫升生乳细菌总数不超过50万个，蛋白质是每百克2.95克。发达国家生乳蛋白质含量标准都至少在3.0克每100克，菌落总数每毫升在10万以下。

4.乳品安全政府监管检验检测技术和设备有待提升

对乳品进行检验检测，需要检验检测的内容面广，不仅包括应该含有成分质和量的检验检测，还包括一些违禁物和限量物的检验检测，如农药残留、兽药残留和重金属污染物等。需要的检验检测技术种类和设备种类多，如需要抗生素快速检验仪、三聚氰胺检验仪、解抗剂检验仪、微生物快速检测仪、蛋白快速测定仪、脂肪快速测定仪等。但目前，尤其在基层政府，由于资金和检验检测人员技术操作水平的限制，对乳品营养成分进行检测基本还是沿用比浊法、比重法、超声波法等并非真实、可靠的传统检测方法，无法确切弄清楚乳品中是否添加淀粉，甚至添加三聚氰胺等禁止检出的物质。检验检测设备落后并匮乏，有效的液相色谱、气相色谱、红外检测分析仪等设备不仅价格昂贵，检测、维护费用也高。

三、加强乳品安全政府监管的几点建议

1.加快职能调整和机构改革、尽快确定各级政府乳品安全监管主体

中央层面，要按照机构职能调整的要求，对食品安全办的职责、食品药品监管局的职责、质检总局的生产环节食品安全监督管理职责、工商总局的流通环节食品安全监督管理职责进行有效整合，将整合后的权责统一划入新成立的国家食品药品监督管理总局。使食品药品监督管理总局真正成为食品生产、流通、消费环节的统一监督管理者。并将工商总局、质检总局相应的食品安全监督管理队伍和检验检测机构划转食品药品监督管理部门。各级地方政府也要根据中央食品安全监管机构调整目的和原则，结合地方本身情况，尽快制定本级地方食品安全监管机构调整方案，并对食品安全监管机构及其职能进行调整，尽快确定政府乳品安全监管主体及其职责权限。

2.健全乳品安全法律法规

乳品安全政府监管部门职能及机构调整，需要现有法律法规也要做出相应调整。如《食品安全法》和《乳品质量安全监督管理条例》中关于监管主体及其职责权限的规定就需做出相应调整。对由工商、质检等不同立法主体创制的乳品安全法律法规要进行清理，以保证法律法规的适应性和统一性，提高法律法规的权威。对存在法律空白的地带要及时进行研究并立法。同时，在现有法律法规的基础上，制定更为详细的实施办法及配套制度，实施办法和配套制度要做到语义明确、条文具体、可操作性强。最终实现对乳品生产链各个环节的立法，使乳品生产链上的每个环节的每一内容都有法可依。

3.完善乳品安全国家标准并坚决贯彻实施

乳品生产链长，种类多，需要制定的标准多，虽然我国已制定了《生乳》（GB19301-2010）等66项新乳品安全国家标准，但远远没有实现对乳品生产链各环节、各种类型乳品的全覆盖。接下来要对存在标准空白的运输和销售等环节，分类奶的营养和包装要求等进行标准研究，加快形成全覆盖的乳品安全国家标准体系，使乳品安全获得进一步保障，也使乳品安全评价有一个全面、统一的尺度。为此，政府要大力支持乳品标准的研究，给予资金支持，鼓励包括国家标委在内的政府部门及非政府部门开展空白领域的乳品标准的研究和探讨，在归纳、整理和细化现有笼统规范及借鉴他国经验基础上，做出合乎实际的标准规定。并要根据我国乳业发展情况，和国外乳品安全标准每2～3年就进行一次较大调整的实际，调整我国已制定的乳品安全国家标准。乳品标准对乳品安全的意义取决于标准得到何种程度的执行，执行程度越高，对保障乳品安全的意义越大。政府要对乳品安全国家标准进行大力宣传，使乳品生产相关主体、政府乳品安全监管部门、消费者明确标准内容，在此基础上，坚决贯彻执行乳品安全国家标准，并监督乳品安全国家标准实施情况。

4.政府应加大对乳品安全监管检验检测技术和设备的投入支持力度

政府应通过项目等形式支持乳品安全检验检测技术和设备的研发，鼓励科研单位和企业等进行原始创新，集成创新，引进、消化、吸收再创新，推动生物技术、信息技术等现代技术在乳品安全监管检验检测方面的应用，促进快速、灵敏、精确的新的乳品安全检验检测技术和相应设备的诞生。同时，对基层政府乳品安检验检测设备应进行及时更新，淘汰一批老旧设施，尽量配全设备。

参考文献：

[1]沈伟平，徐国忠，张克春.影响牛奶质量安全的因素及对策[J].上海畜牧兽医通讯，2009，（2）.

[2]魏秀莲，邓程君，等.加强乳品质量安全监管对策初探[J].农产品质量与安全，2012，（4）.