以法律监督促进地方法治建设的思考——结合法治湖南建设

胡守勇

(湖南省社会科学院，湖南 长沙 430001)

地方是国家法治领域最具活力的场域。“法治的渐进性决定了地方法治的必要性，法治的具体性决定了地方法治的必然性，地方的能动性决定了地方法治的现实性。归根结底，地方是国家法治的基本载体，地方法治化是实现国家法治化的基本路径。”［1］

湖南在继“法治政府”建设取得重要成效之后，进一步明确了“法治湖南”建设的战略目标，并颁布了《法治湖南建设纲要》，从顶层设计的高度为“法治湖南”建设谋划了清晰的行动路线。作为地方法治，法治湖南建设是一个综合性的系统工程，检察机关在其中发挥着重要作用。如何通过检察机关法律监督职能的有效发挥来促进法治湖南建设不但具有重要的现实意义，还是一个推进地方法治乃至法治国家建设的重要课题。

一、以法律监督促进法治湖南建设的目标取向

1.在保障法制统一上走在全国前列

检察机关作为国家专门的法律监督机关，保障宪法和法律的正确有效实施，确保国家法制的统一是其神圣职责。法治湖南建设方略的提出为湖南检察机关的法律监督工作提出了更高的要求。以法律监督促进法治湖南建设，首先目标就是要按照中央政法委和最高人民检察院的统一部署，创造性地开展法律监督工作，在维护社会主义法律体系良性运行，实现办案力度与质量、效率、效果的有机统一，确保执法办案的法律效果与政治效果、社会效果的有机统一等方面走在全国的前列，彰显湖南法律监督工作的引领或示范作用。

2.在地方法治建设中彰显湖南特色

地方法治是指省市及其以下具有地方立法权的各行政区域对法治建设的主张与实践探索，鲜明的地方特色是其题中之义。法律监督既是法治湖南建设的重要组成部分，又是推进法治湖南建设的重要保障。以法律监督促进法治湖南建设除了全面贯彻中央精神、确保法治湖南建设的正确方向之外，还要准确把握湖南法治建设的阶段性特征，坚持突出重点与兼顾全面相结合、立足当前与着眼长远相结合，以改革的精神开创性地实施法律监督，在法律监督的实践中，总结湖南经验，彰显湖南特色，为地方法治建设提供实践经验。

3.在服务湖南发展大局上探索新路

服务地方发展大局是地方法治的根本归依。检察机关如何通过法律监督来服务地方的发展大局是一个实践性和探索性很强的系统工程。新的历史阶段，湖南确立了“四化两型”、“四个湖南”的重大战略思想，和通过“两个加快”、实现“两个率先”的战略目标，这些战略思想和战略目标是内在联系的统一体，是湖南现阶段的发展大局。为湖南发展大局服务是法治湖南建设的题中之义。以法律监督促进法治湖南建设就是要通过法律监督的形式，既保护好各项改革探索的积极性，又确保各项改革探索的合法性，逐步建立落实这些战略思想和战略目标的司法保障机制，在法律监督服务湖南发展大局上探索新路子。

二、以法律监督促进法治湖南建设的工作重点

1.强化法律监督意识

法律监督意识是履行好法律监督职能的先导。鲜明的法律监督意识，是检察机关发挥主观能动性，以改革的精神推进法律监督工作的精神动力。在法治湖南建设中，检察机关应该强化三种法律监督意识。一是强化全面履行法律监督的自觉意识。从我国法律监督的发展历程来看，检察机关的法律监督权曾经被弱化过。在实际的法治生活中，检察机关法律监督的主动性不强，其根源在于没有树立起法律监督的自觉意识。法律监督权是《宪法》和《人民检察院组织法》赋予检察机关的权力，也是法律规定的神圣职责。尤其在中国特色社会主义法律体系形成后，加强对法律实施的监督更加重要和紧迫，检察机关及其工作人员应该强化全面履行法律监督的自觉性。二是强化全面履行法律监督的自信意识。随着社会主义法治国家建设进程的推进，检察机关全面履行法律监督职能的条件已经具备。从党对法律监督的态度来看，依法治国，建设社会主义法治国家是党的治国方略，确保审判机关、检察机关依法独立公正行使审判权、检察权是党的十八大报告再次做出的庄严承诺;从法治建设进程来看，国家层面社会主义法律体系已经形成，湖南的地方法律体系也日渐完善，省委制定的《法治湖南建设纲要》为法律监督工作指明了方向;从检察机关法律监督实践来看，各种相应规范性文件越来越完备，可操作性越来越强;一支高素质、专业化的检察队伍正在形成，这些都为检察机关全面履行法律监督职责提供了保障，检察机关及其工作人员应该树立全面履行法律监督职责的自信心。三是强化全面履行法律监督的行动意识。检察机关全面履行法律监督的职责最终要落实在行动上。各级检察机关要树立行动意识，认真研究法律赋予的监督职责，找准法律监督的突破口，将法定的监督职责具体化，增强履行法律监督职责的可操作性。当前，尤其是要认真研究新修订的《刑事诉讼法》和《民事诉讼法》对检察机关法律监督权力的新规定，结合检察工作实际将法律规定落实到具体的个案监督中。

2.拓展法律监督范围

我国检察机关履行法律监督的范围相对于国家法律的规定和法治生活的需要，还有很多可以拓展的空间。需要扭转在实践中存在的将法律监督的主要资源局限于诉讼监督，尤其是刑事诉讼领域的局面。当前加强法律监督工作的一个重要体现就是要不断拓展法律监督的范围。一是在贯彻实施新法过程中拓展。新修改的《民事诉讼法》已经将检察机关的监督范围，从民事审判活动拓展到包括调解活动、执行监督和审判工作人员在审判活动中的渎职违法行为的监督等方面。新修改的《刑事诉讼法》也对检察机关的监督范围和环节进行了拓展。检察机关应该主动地学习贯彻这两部法律，做好相关的改革和配套工作，切实拓展法律监督的范围。二是在法治运行的关键节点拓展。拓展法律监督范围是我国法治建设的客观需要。理论上而言，法律执行到哪里，法律监督就应该覆盖到那里。在当前的社会转型期，应该根据实际情况，选择立法、执法、司法(诉讼)、法律监督、守法各个运行环节的关键节点作为突破口，有效拓展法律监督的范围。三是根据湖南科学发展的需要拓展。在实施省委确定的“四化两型”、“四个湖南”、“两个加快”、“两个率先”等战略的过程中，应以解决经济社会发展和法治建设中的突出问题以及人民群众最关心的实际问题为重点，把握法律监督的规律性，逐步拓展法律监督范围，为湖南科学发展保驾护航。

3.规范法律监督程序

法律监督程序是提高法律监督工作效率和科学化水平的必要条件，也是防止法律监督权违法违规的重要保障。从理论上分析，“依法规范行使检察权，应该是检察机关推进法治湖南建设的基本前提和运行起点。只有建立在这个起点上，检察机关在推进法治湖南建设中的职能作用才能得到正确有效的彰显，检察机关的法律监督功能才能赢得社会公众的认同。”［2］从现实情况来看，规范法律监督程序是提高法律监督水平的客观需要。虽然最近几年湖南检察机关法律监督的水平和能力有一定的提高，但执法不规范的现象仍然突出，利益驱动、执法作风简单粗暴的问题仍然不同程度存在，必须通过规范程序来消除这些问题。一是在实施新法中改进程序。要适应新修改的《刑事诉讼法》和《民事诉讼法》对保障公民合法权益、规范执法行为的新要求，改进相关法律监督程序。二是在强化自我监督中完善程序。要把强化自身监督摆在与强化法律监督同等重要的位置，完善检察机关自身的监督制约机制，着力提高法律监督的公信力。三是在拓展法律监督范围的实践中建立程序。拓展法律监督范围是法治建设、特别是法律监督工作的必然趋势。要树立先定程序再实施监督的理念，在拓展法律监督范围的过程中，进一步完善法律监督的程序。

4.改进法律监督方式

法律监督方式的与时俱进是法治现代化的必然要求，是推进法治文明建设的重要体现，应将改进监督方式作为提高法律监督质量的着力点。随着法治湖南建设的推进，客观上要求检察机关正确处理敢于监督与善于监督的关系，改进法律监督方式。一是注重法律监督与有关执法司法工作的衔接。积极营造共识，寓监督于支持、维护之中，形成工作合力。发挥检察建议的作用，对执法办案中发现的工作瑕疵、矛盾隐患、管理漏洞，分析原因并提出对策建议，促使有关部门启动内部纠错机制，消除隐患、加强管理，狠抓监督意见的跟踪落实。二是注重将法律监督寓于加强和创新社会管理的实践中。加强和创新社会管理是检察机关的重要职责。对复杂敏感案件，要及时向党委、人大请示报告，加强与有关部门协调、沟通，稳妥处理。在执法办案的过程中要创新群众工作方式，着眼于最大限度化解消极因素，通过刑事和解、检调对接、不批捕说理、不起诉答疑、被害人救助等方式，使当事人消除疑惑、化解积怨，力争做到“案结事了”。三是注重增强法律监督的主动性和事前的预防性监督。要站在维护社会和谐稳定大局的高度，创新工作机制，增强法律监督的主动性，做好事前的预防性监督，防范于未然，从根本上消除或减少违法行为的发生。尤其是针对国家工作人员的职务犯罪行为，更应该提前介入，预防为先。

三、以法律监督促进法治湖南建设的保障措施

1.提高检察机关位阶

“中国检察机关要全面完整地发挥法律监督的功能，就必须大大提升中国检察机关法律监督的正当性和合理性。”［3］随着中国特色社会主义法律体系的形成，在新的历史起点上，应该在宪政视野下重新审视检察机关的法律地位，正确理解检察权在国家权力体系中的归属。人民代表大会领导下的“一府两院”模式是符合当今民主发展趋势的权力结构形式，我们必须坚持这样一种权力结构形式。因此，在政府、法院、检察院之间，必须建立起平等、分权、制约的新型平衡制约关系。为此，湖南省应该借法治湖南建设的东风，率先正本清源，切实提高检察机关的位阶。鉴于政治体制和法治建设的实际，适当提升法检两院的机构规格，可以参照党的纪律检察委员会比同级党委低半级的配置规格，按照比同级政府低半级的规格配置法检两院。随着法治建设的推进，再逐步确定“一府两院”同级别的配置格局。

2.积极推进检察改革

深化检察改革，是坚持和发展中国特色社会主义司法制度的必然要求，是我国政治体制改革的重要组成部分，也是检察事业发展进步的不竭动力。一要深刻把握检察改革的方向。坚持以忠诚、为民、公正、廉洁的核心价值观，推动科学发展、促进社会和谐的大局观，理性、平和、文明、规范的执法观，办案数量、质量、效率、效果、安全相统一的业绩观，监督者更要自觉接受监督的权力观，统筹兼顾、全面协调可持续的发展观等为内容的“六观”［4］为指导，积极稳妥地谋划检察改革。二要巩固检察改革取得的成果，全面落实已出台的改革措施。落实林业检察和铁路运输检察管理体制改革，确保按期完成移交工作。深入推进执法规范化建设，在深入调查研究、充分吸收各方面意见的基础上，按照建立统一受案、全程管理、动态监督、案后评查、综合考评的执法办案管理新机制的要求，制定相应的案件管理工作制度。三要积极推进检察机关组织体系和管理制度改革，以科学的管理制度促进检察队伍焕发出新的生机和活力。四要积极推进检察机关法律监督职能的手段、措施、程序和效力的创新，维护公平正义，保障科学发展。

3.建立健全长效机制

地方法治建设涉及众多相关系统，法治要真正运行起来，这些系统层级之间的协调互动是非常必要的，任何一个环节的缺漏或者滞后，都会影响到地方法治建设的整个系统，影响到地方法治建设的总体水平。检察系统作为法治运行的一个子系统，应该通过建立健全长效机制，形成法律监督内外各系统相互支撑、相互促进的局面，共同推动地方法治建设进程。一要进一步健全和完善检察机关与党委、人大、政府、政协等外部关系的互动机制，为检察机关履行法律监督职责营造良好的执法环境，保障检察机关依法独立公正行使检察权。二要正确处理检察机关同其他司法机关之间协调配合与监督制约的关系，坚持监督与支持并重，建立常态化的联系与沟通机制。三要进一步建立健全检察一体化工作机制、检察委员会工作机制、检察管理机制、检察服务工作机制、职务犯罪侦查机制行之有效的检察工作机制。

4.强化检察队伍建设

我国正处在体制深刻转换、结构深刻调整和社会深刻变革的历史时期，世情、国情、党情继续发生深刻变化，面临的发展机遇和风险挑战前所未有，司法体制改革将进入深水区，法治建设面临的任务越来越艰巨，建设一支高素质的检查队伍是履行好法律监督职责，促进地方法治建设的关键。高素质的检察工作队伍表现在它既要求检察官有精通法律和驾驭社会关系的能力，又需要积极稳妥地推进检察理论创新、体制创新和机制创新，更需要有严格的检察官专业化机制建设。实施人才战略，建立公平合理、科学有序的竞争机制和激励机制是建设高素质检察队伍的重要途径。一要加快检察队伍管理机制改革步伐，推进检察人员分类管理改革，完善检察官遴选制度，做好政法干警招录培养体制改革试点工作。贯彻落实检察官等级制度，强化检察官的专业属性。二要完善检察理论研究工作机制，加强检察理论研究人才培养;制定检察教育培训规划，实施例行性的检察教育培训。三要加强检察业务专家和办案能手培养选拔，发挥高层次人才示范引领作用。

［1］付子堂，张善根.地方法治建设评估机制的全面探索［N］.法制日报，2012-08-08.

［2］李超民，吴建雄.法治湖南建设中的检察职能及其实现［J］.湖南社会科学，2012，(3).

［3］蒋德海.论我国法律监督的政治和法治价值［J］.华东政法大学学报，2011，(4).

［4］曹建明.牢固树立正确的发展理念和执法理念 坚定不移走中国特色社会主义检察事业发展道路［J］.求是，2012，(5).