“国进民退”是经济体制改革的倒退

方进进

（江西省高级人民法院，江西 上饶 330046）

“国进民退”这一概念主要是从2009 年开始出现在公众面前的。2009 年发生了一系列的国企收购事件包括2009 年7 月6 日，中粮宣布联手厚朴基金以61 亿元港币收购蒙牛20%的股权；2009年9 月6 日，山东钢铁集团与日照钢铁集团签订重组协议。国企山东钢铁集团经常亏损，而日照集团一直赢利。因此关于我国现在是否存在“国进民退”之争也愈演愈烈。“国进民退论”、“国企垄断论”、“与民争利论”这些极具敏感度和煽情性的概念受到外界高度关注。这场始自学术界的少数人的言论逐渐演变升级为事关中国是改革还是倒退的“体制之争”。

“国进民退”这一术语是经济学词汇，对其理解一般有狭义和广义之分。从狭义上讲，“国进民退”主要表现是国有经济在某一些领域市场份额的扩大，以及民营企业在该领域市场份额的缩小，甚至是退出。从广义上来讲，“国进民退”除了包括上述内容以外，还表现在政府加强对经济的干预或者是对经济宏观调控的力度的加强，并在调控中刻意加强对国企的扶持。

一、中国经济体制改革背景和历史进程

（一）经济体制改革背景

1956 年，随着我国社会主义基本经济制度的建立，社会主义集中统一的经济体制已基本形成。国家成立初期，由于生产力水平低下和社会经济不稳定，我国主要是实施中央高度集权，管理全国经济。在当时我国经济发展水平较低、经济结构比较简单的情况下，基本上适应了生产力发展的需要，“一五”末期出现的所有制结构趋向单一和中央集权过多、国家对企业管得过死等弊端已经严重影响到地方、企业的积极性乃至生产力的发展。“八大”后，党和国家开始提出进行经济体制改革方面问题。1976 年打倒“四人帮”，结束了危害十年的“文化大革命”，政治上得到了拨乱反正。但是，在经济上，我国的国民经济出现了严重的困难，经济发展在相当长的时间里都处于停滞的现象。造成当时困难的原因，主要是高度集中的计划体制统得过多、管得过死，地方和企业的管理权限太小；所有制结构过于单一，纯而又纯的公有制，大大缩小了市场机制发挥作用的范围和能力；分配上的平均主义，导致了出工不出力，吃大锅饭的现象非常普遍等等。这些弊端日益演化成为生产力发展的羁绊和障碍，对经济建设产生了严重的不利影响。

（二）经济体制改革内容及实践

自1978 年召开十一届三中全会以来，我国的重点就放在经济建设上面，可以算是正式揭开了中国经济体制改革的序幕。其基本目标是把高度集中的计划经济体制改革成为社会主义市场经济体制。在所有制方面，实行以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的经济制度，调整和完善所有制结构，推行公有制实现形式的多样化；在分配方面，实行以按劳分配为主体、多种分配形式并存的制度。在农村，进一步完善以家庭联产承包责任制为基础的双层经营体制；在城市，以增强企业活力为中心环节，国有企业改革以建立现代企业制度为方向。在宏观调控方面，对计划、财政、税收、金融、物价、劳动和社会保障体制进行系列配套改革。同时实行对外开放等等。

加快经济体制改革是建设有中国特色社会主义的必由之路，国有经济改革和非公经济发展是掌握好经济体制改革步伐的重点之一。

（三）私营经济的蓬勃发展

我国经济体制改革的起点就在于促进了私营经济的发展。私营经济的发展主要表现在以下几个方面：（1）农村承包制的全面推行。集体经济在实施家庭联产承包制以后，逐步分解为以家庭经营为基础的经济实体，这样，农户有了自己的家庭财产和生产经营上的自主权。农民个人财产权利的确立和自主权的扩大，推动率先富裕的专业户和重点发展户为主为追求物质利益逐步演变成私营企业，其次是有租赁或拍卖的集体企业转化成私营企业。（2）乡镇企业的蓬勃发展。农村兴办乡镇企业，遍地开花，农民离土不离乡就地务工，解决了对农村过剩劳动力的安置，扩大了就业，走出了以工致富的一条新路，在农村培养和催生一大批企业家。（3）城市经济的改革。农村经济体制改革的成功经验引入城市经济改革，拉开了国有企业的改革序幕。第一个阶段是1979—1986 年间，国有企业经营层面的改革，这一时期的主要政策措施就是国有企业的“放权让利”的改革，以及随后的“利改税”、“拨改货”改革，政府应该让企业在国家统一计划的指导下享有更大的自主经营权，推动了国有企业经营权层面的改革，而“放权让利”也就成为这一阶段国企改革最显著的特点。但是，由于宏观政策环境和资源配置机制的改革不配套，经济中并没有形成一个竞争的市场，所以政府无法通过企业外部的经营指标来判断企业实际经营状况的好坏。另一方面，由于国有企业普遍都承担着政策性负担，所以政府与企业之间的信息不对称问题就会更加严重，这会导致国有企业管理者的道德风险问题；第二个阶段是1987—1992 年，企业改革开始向所有权过渡，这一时期的改革措施主要是国有企业的“承包制”改革和一些没有完全展开的“股份制”改革，承包制推行伊始，确实调动起企业和职工的积极性，推动了国有经济的发展。但是在推行承包制期间，却出现了企业增效、经济增长、国家财政收入占GDP 比重迅速下降的情况。第三个阶段是1992 年到现在的建立“现代企业制度”的改革。面对承包制出现的问题，中共十四届三中全会开始将国有企业改革的目标设定为建立“现代企业制度”，并把现代企业制度的特征概括为“产权明晰、权责明确、政企分开、管理科学”。国有企业改革所经历的几个阶段，无疑都是在不断扩大私营经济的份额。

二、民营经济在经济发展中的重要地位

（一）促进社会主义市场经济体制的建立和完善

社会主义基本经济制度问题实际是所有制结构问题，在中国，经济体制改革的核心是对所有制的改革。反映到市场上，则直接体现对微观市场主体的再造问题。民营经济生于市场，长于市场，贴近市场，活跃在市场竞争最激烈的领域，与市场有着本质的联系，是构造市场经济体制的基础，它的发展为社会主义市场经济创造了一个多元竞争、充满活力的环境。对个体私营经济来说，市场机制一直是配置资源的基本方式，个体私营经济在发展中逐步建立了适应市场经济要求的经营机制、灵活的用工方式和分配方式，培养了一大批经营管理人才，促进了商品市场和劳动力、资本、技术等生产要素市场的发育。

（二）吸纳就业的主要渠道

民营经济中的企业市场应变能力强，就业弹性高，具有大企业无法比拟的优势。随着国有企业改组和国有经济调整的力度加大以及农村剩余劳动力持续向城市转移，新增就业人数居高不下，民营经济在吸纳就业、再就业中的“蓄水池”作用更加明显。截止2010 年，中国私营企业的就业总数超过1.8 亿，民营经济提供了将近80%的城镇就业岗位，已经成为吸纳和扩大就业的主要渠道。

（三）财政收入的主要来源

随着民营经济的不断发展和壮大，其成为我国财政收入的重要来源。截止2011 年初，中国民营经济主体数量超过4000 万户。其中，私营企业达818.88 万户，注册资金总额17.73 万亿元。中国民营经济现已占到中国GDP 的50%以上，贡献了50%左右的国家税收。

（四）推动国有经济改革的动力

民营经济的发展，不仅支持着经济的发展，而且是改革由体制外向体制内推进，推动着国有经济改革。这种推动作用首先表现在“压力效应”。民营经济的发展逐步形成对国有企业的竞争压力，打破国有企业原有的垄断，垄断利润的消失，一些国有企业财务状况恶化，亏损加剧，使得国有体制上的弱点进一步暴露。市场竞争的压力、团体制“难以为继”的危机感的形成，成为国有企业深化改革的重要外部条件。其次是“示范效应”。民营经济由于明晰的产权关系和灵活的经营机制，在改革中率先进入市场，成为“自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束”的独立法人实体和市场竞争主体，显示了民营经济的体制和机制优势，为国有企业的改革提供了示范作用，使国有企业逐渐走向市场化和民营化。再次是“补偿效应”。民营经济的发展为做大国民经济这块蛋糕，提供了较大的收入增长和“经济剩余”，使得政府有可能利用这部分收入增量来对国有经济改革中受到损害的利益集团给予一定的补偿，从而减少改革可能带来的痛苦，是改革的阻力减少。接着是“接盘效应”。民营企业接受了国有企业改革转移出来的大量冗余的人员，为下岗人员创造就业机会。最后是“互补效应”。近年来，民营经济积极参与国有企业的改制重组，将民营经济的机制优势与国有企业的资金、设备、人才和技术优势结合，优化国有企业的产权结构，促进混合所有制经济的形成，有利于推动国有企业探索公有制的多种有效实现形式。

（五）中国经济快速发展的生力军

改革开放以来，我国经济快速持续发展，GDP 总量由1978年的3624.1 亿元增至2005 年得182321 亿元，增加了49 倍多，再到2011 年472115 亿元，中国经济总量已跃居世界前茅。我国经济持续快速发展的原因是多方面的，其中民营经济不断壮大，成为我国国民经济中一直生机勃勃的生力军，是促进国民经济持续快速发展的一个重要原因。改革开放以来，民营经济的产出总体上呈现高速增长态势。例如，民营经济中的个体私营经济的总产值从1989 年的656 亿元增长到2002 年的23304 亿元，年均增长35%，远高于同期规模以上工业企业总产值的平均增长速度17.6%。其次，是民营经济在国民经济中的份额的迅速扩大。2005年内资民营企业在中国的GDP 所占比重为49.7%，外商和港澳台投资企业对国民经济总的贡献率为1%—16%，两者相加，全部民营经济对国民经济的贡献率在65%左右。

三、“国进民退”逆经济体制改革主流而行

（一）民营经济在目前面临的各种困境

在当今中国社会主义市场经济体制之下，民营企业处境艰难，地位卑下。就拿就业来讲，如今的公务员热，大部分毕业生都想拼命挤进国家体制内就可窥一二。国有经济与民营经济同是中国经济的重要的组成部分，但其生存状态大为不同。第一，融资难已成为民营经济发展的瓶颈。首先是民营经济资金的来源以自筹为主。美国中小企业自筹资金一般在60%左右，欧洲国家，如法国、意大利的自筹资金在50%左右，而在我国，不论规模大小、经营年限长短，民营中都以自我融资为主，比重高达90%以上。其次，我国民营企业在银行贷款占全部金融机构的放贷总额不足7%。第二，企业负担过重，据全国税收资料统计，仅2008 年，中小企业缴纳流转税为15003 亿元，在流转税总额中所占比重达到86%；缴纳企业所得税为4952 亿元，在该税总额所占比重为76%，这仅仅是从税负绝对值上来看的，如果考虑到国有企业的特殊地位，情况就完全不同了。民营企业上缴的税收是实实在在的税，而国有企业却可以从政府获得许多优惠，如特权注资和返利等。税收负担过重，直接制约了作为市场经营主体的民营企业的进一步发展壮大，同时也就没有能力提高员工的收入和福利，一些地区一度出现了生产规模萎缩，大批民营企业倒闭的现象。第三，公有资源的偏倚性。国家财政所掌握的公有资源的配置方向会直接关系到一个社会中各群体在社会生活中的地位，政府将大部分的资金和资源都投入到国有企业部门当中去，对国有企业的偏爱必然导致民营经济不能获得足够的发展条件，发展必定受挫。第四，价格劣势。民营企业在市场上自由竞争，由价格机制来调控价格，因此，民营企业必须提供价廉质优的商品才能获得利润，而国有企业由于其独特地位，没有竞争者，凭借其垄断地位，不受市场价格机制的影响，稳稳当当地享有高额利润。而这些高额利润的来源，有许多都是民营企业为他们支付的。

（二）国有企业利用政策优势，对私营企业形成挤压态势

1.垄断延伸，涉嫌不公平市场竞争

垄断延伸是指处于垄断环节的国有企业将业务延伸到竞争性节。国有企业为获取高额垄断利润，运用自己得天独厚的垄断优势和力量扩大其自身的业务范围和产业链，挤压民营企业的市场份额。如电网公司投资电力设备制造，国家粮食储备企业开展粮食加工业务等等。

2.借助行政许可扩张

国有企业凭借自己独特的身份，借助严格的行政许可，将成本转嫁给消费者。我国在民航、铁路、电力、石油、电信、邮政、烟草以及市政公用事业等领域实行严格的市场准入政策。一般的民营企业由于条件所限，不能轻易进入。因而国有企业利用先天市场地位，挤占下游企业或社会公众的利益，或者过度投资并将成本转嫁给消费者。

3.产业整治的兼并

产业整治的兼并是指国有企业凭借自己的权利，兼并运营较好的企业，抢占民营企业的利益。如山西的煤矿兼并重组事件，让大多民众怀疑其是借安全之名行兼并之实。

4.国家财政的强力支持和对国家主要资源的占有

改革开放三十多年来，国家财政始终把支持国有企业的改革和发展置于整个财政工作的中心环节，通过放权让利，财政政策的扶持和财政资金的直接投入等办法，多方面给予国有企业强力支持。国家的重要资源，诸如交通、通讯、石油化工、大型矿藏、金融保险证券以及金融资金的借贷等等，几乎都被国有企业独家占有或垄断经营。地方政府也以财政投入，土地等资源投入组建融资平台，或为地方国企从银行贷款提供担保，大力资助地方国企的发展，使大大小小的国企都获得了先天的发展优势。

国有企业的这些先天优势在一定程度上来自政府的显性或隐形支持或担保。而民营企业则几乎处于完全的自由市场竞争的状态，任由物竞天择、优胜劣汰，生存环境何其艰难。社会公众非常关注市场公平问题。在公众眼中，国有企业就是政府的工具，代表了国家的意志。国有企业进入“不应进入”或“不必进入”的领域，就是对民营经济的挤压，甚至是排斥。

（三）市场经济公平竞争的原则遭到破坏

社会主义市场经济中的公平竞争是指竞争者之间所进行的公开、平等、公正的竞争。公平竞争对市场经济的发展具有重要的作用。它可以调动经营者的积极性，使他们不断完善管理，向市场提供质优价廉的新产品、新服务。它可以使社会资源得到合理的配置，并最终为消费者和全社会带来福利。

而“国进民退”中国有企业兼并、收购盈利民营企业的行为以及国家政府对国有企业的政策倾斜、漠视国有企业的行为等无疑不是在破坏社会主义市场公平竞争的环境及原则，抑制了民营企业进一步发展的势头和决心，不利于中国社会主义市场经济公平竞争环境的进一步优化。

（四）背离经济体制改革的目标

经济体制改革的终极目标是要建立完善的、运转高效的、全新的社会主义市场经济体制。公开、公平、公正的竞争机制，是社会主义市场经济的重要前提。要实现这一目标，就必须深化国有企业的改革，增加民营经济的市场份额，使得国有企业和民营企业公平地享受政策优惠和资源分配，平等参与市场竞争。只有这样才能增强整个社会经济的活力，促使中国特色社会主义市场经济的不断完善，促使中国经济的高速发展。但是，目前的“国进民退”现象说明国企和民企依然不能处于相等的竞争地位，其主要原因在于国家政策的倾斜性。这样发展下去的结果，是不利于民营企业发展的，也不利于国有企业自身的改革，与经济体制改革所要实现的目标是相背离的。

（五）建立公平竞争的市场环境

我国经济体制改革的总目标在于建立中国特色的社会主义市场经济体制，虽已取得一定的进步，但是问题依然很多，首先就是畸形的市场竞争环境，阻碍了民营经济的发展。因此，必须把建设良好的公平竞争的市场环境，作为我国深化经济体制改革的阶段性目标。

1.经济体制改革的根本措施，就是引进了竞争机制

我国经济体制改革的起点在于鼓励和推动民营经济的发展，打破国有经济一家独霸市场的现象。实际上就是引入竞争机制，使国有经济与民营经济共同参与市场竞争，共享社会资源，共同组成推动我国经济发展的重要组成部分。在我国今后的经济发展进程中，竞争机制必然成为推动国有经济和民营经济不断发展的重要动力之一。

2.公平竞争才是最佳的竞争形式

建国以来国有经济的垄断发展造成中国经济的落后以及各种社会问题的出现，直至经济体制改革的提出，民营经济的发展才使得中国当时的问题得以缓解以及中国经济的持续发展。中国近三十年来的改革开放说明有竞争才有发展。但是，由于国有企业得天独厚的地位以及国家政策的倾斜，使得国有企业的改革缺乏必要的内在动力，问题重重，同时民营经济不能共享资源以及发展政策，发展速度和势头都受到国有经济的抑制。因此，只有革除国有企业的部分特权和优惠政策，才能促使国有企业的深化改革和民营经济的持续发展。

（六）鼓励、支持民营经济进一步发展的重要性

1.巩固我国经济体制改革所取得的成就

自改革开放三十年以来，我国的经济体制改革已取得显著的成效，已基本建立起独具中国特色的社会主义市场经济体制，民营经济也成为中国社会主义经济的重要组成部分，与国有经济共同成为促进中国经济发展的两股重要力量。鼓励、支持民营经济的进一步发展也是维护我国经济体制改革所取得的成就，避免历史的重演，防止造成经济的倒退。

2.完善市场经济公平竞争环境

鼓励、支持民营经济的进一步发展，壮大非公有制经济在中国经济中的份额，是对国有经济进行改革的鞭策，同时也是对市场竞争环境的建设和完善。有对手，才有竞争。国有经济一枝独秀的时代已经过去，只有随着民营经济的壮大和其重要性的凸显，才能不断发现中国市场经济存在的问题，完善市场经济公平竞争的环境。

3.促使国有企业的进一步深化改革

国有企业的改革作为城市经济改革的重要组成部分，是经济体制改革的攻坚战。国有企业在经济体制改革实施的这三十几年里，虽以取得一定成效，但是，仍然存在一些问题，比如政企不分的问题、管理机制落后、经济效率不高等问题。在今后的国企改革的过程中，应积极发挥民营企业的五效应，敦促国有企业的进一步深化改革。

4.维护我国经济建设的健康平稳发展

民营经济与国有经济共同组成我国经济建设的两种主要力量，推动我国经济不断向前发展壮大。国有经济在国内占有很大份额，对经济建设发挥了很大的作用。但当代的经济发展面临的形势是国内环境和国际环境两个环境。国际影响力亦是经济建设的重要目标之一，民营经济由于其具有较强活力、竞争力，已有大批较有实力的民营企业冲向国际，如联想、华为等，在今后的经济建设中，应当继续鼓励、支持民营经济的发展，加大对民营企业的支持力度，推动更多具有中国特色的民营企业走向国际，增强中国经济对世界的影响力，促使我国经济建设的健康稳定发展。

四、总结

在我国漫长的经济体制改革的道路过程中，“国进民退”和“国退民进”的争论此起彼伏，其实到底何时进何时退至今都是没有一个成文的、规范的规定。无论是国进民退还是国退民进，都应该是市场经济中市场公平竞争的必然结果，是市场经济的正常现象。但是由于我国现有的市场机制的不完善，现阶段的“国进民退”多为一种政府的人为现象，抑制了社会主义市场经济秩序的不断发展和完善。在今后的经济建设过程中，政府应该减少对经济的干预，发挥其服务职能，为国有经济和民营及发展创造公平竞争的环境，促进民营经济的发展和国有企业的进一步的深化改革，推动我国经济体制改革朝着正确轨道顺利进行。

[1]王俊喆，赖凌飞. 国进民退的存在及其影响分析[J]. 宏观经济，2011（02）.

[2]马骏. “国进民退”五大案例背后.J]. 中国经济周刊，2010(12).

[3]张小平.民营经济野蛮生长[EB/OL].

[4]陈明. 国进民退的存在及其影响分析[J]. 商业时代，2009（09）.

[5]李光辉，马怀礼. 中国民营经济的发展瓶颈及对策研究[J]. 经济与管理，2011（11）.

[6]杨名声. 我国经济体制改革历程及其历史经验[J]. 当代中国史研究，1999(02).

[7]厉以宁. 论民营经济[M]. 北京：北京大学出版社，2007.

[8]李国荣，彭松建. 民营经济概论[M]. 北京大学出版社，2008.