公交等企事业单位市场化改革思考

陈小华

（广西科技大学 鹿山学院，广西 柳州545616）

公交等企事业单位是指提供最终消费者是个人、使用付费的公共产品或服务的部门，这些部门具有自然垄断性。“所谓自然垄断是指由于存在着资源稀缺性和规模经济性、范围经济性及成本劣加性，使提供单一物品和服务的企业或联合起来提供多种物品和服务的企业形成一家公司（垄断）或极少数公司（寡头垄断）的概率很高。”［1］3

对于某个行业来说，当由一家企业或公司独立经营时，其成本要比由两家或两家以上的企业经营的成本更低的话，这个行业属于自然垄断行业。所谓规模经济性是指生产某种产品的产量越高其成本就越低；范围经济性则是指在联合生产的环境中生产某种产品的成本要比其独自生产时的成本更低；成本劣加性是指一家企业生产一种产品的全部市场需求量时，其成本要低于由两家或两家以上的企业共同生产时所花费的成本。

这些企事业单位主要包括邮政、各种文艺演出团体、影剧院、无线有线电视台、职业培训机构、电信、民航、公共交通、铁路、电力、煤气、煤炭、供热、石油、成品油、自来水、金融、垃圾清扫、港口、机场、城市排污、天然气生产和管道运输、高速公路、烟草专营或食盐专营等部门。在这些部门引入市场竞争机制，进行市场化改革已经迫在眉睫。下面从放松管制、民营化、产业化三个方面探讨这些企事业单位市场化改革问题。

一 放松政府管制与扩大市场调整范围

公交等企事业单位市场化改革的关键是打破行政垄断，引入市场竞争机制，让市场成为衡量这些单位绩效的重要标准。

（一）降低行业准入门槛、放松管制

进行市场化改革，必须引入市场竞争机制，进一步扩大生产和提供公共产品或服务的领域。对于公交等企事业单位涉及的行业，降低准入门槛、放松管制，制定公平、公正、公开、稳定的行业准入规范。

首先，必须杜绝这些行业中由于技术原因、市场供给和经营状况、政策控制而引起的市场垄断和行政垄断现象。对于自然垄断行业，要按照其经营业务的性质，将自然垄断业务与非自然垄断业务区别开来。无论是私营企业、外资企业还是集体企业都可以进入这些行业，按照同等标准与国有企业展开竞争。

其次，限制政府定价的特权，形成市场定价的机制。因为政府定价会直接导致供应短缺，如北京出租车问题，新投资者难以进入这些行业，打车难现象势必不断涌现。而市场定价却能按照市场经济运行规则中价格、供给调节原理，自动引导投资者的进入或退出，稳定市场行情。市场定价可以使这些行业的经济运行实现效率最大化。

对于出租车行业来说，不能让公交公司形成垄断经营，而应当放松管制、降低准入门槛，让更多的经营主体能够进入这一行业，就不会再有打车难的问题。

（二）合同外包和出租

合同外包与合同出租是市场化的最主要形式。在企业型公共部门中，生产和提供公共产品或服务的许多行业都是合同外包和合同出租的范围，如公共交通、铁路运输、公路建设、发电、供电、垃圾清扫、供水和城市排污等。

所谓合同外包就是公共部门将其工程项目以合同的形式转让给承包人经营；合同出租就是政府首先确定生产和提供某种公共产品或服务的数量和标准，然后向私营部门、非营利性部门招标，中标者与政府签订供给合同，生产和提供公共产品或服务。

通过合同外包和出租的形式，政府保留了公用设施和国有资产的所有权，只是将具体业务让承包人经营。这有利于国有资产的保值、增值，有利于通过竞争提高生产和提供公共产品或服务的质量和水平。从而在生产和提供公共产品或服务中引入竞争机制，达到提高效率，节省社会资源的目的。

（三）放松政府管制

“国有企业和政府活动得以继续存在的重要原因之一，是它们享有垄断地位，不允许民营部门进入并参与竞争。如果放松规制有助于民营部门挑战政府的垄断权甚至取而代之，它会促进民营化。在美国，随着规制的放松，竞争性私人公司递送的快件和包裹量急剧增长，抢占了美国邮政服务局（U、S、postal ser vice）的市场份额。美国邮政服务局宣称，拥有头等信件的排他性经营权并极力保护其特权，同时禁止竞争者使用客户邮箱设施。但是，有关规制受到抨击，总统民营化委员会建议予以取消。在危地马拉，估计60%－80%的信件由250家左右的私人公司投递，人们认为它们比政府邮局更可靠。涉及到不得遗失的重要信件，据说政府机构也使用私营邮递公司。”［2］136放松政府管制，对企业型公共部门进行市场化改造是一种世界潮流，是社会发展进步的必然要求，符合公正、平等原则。

公交等企事业单位长期依赖政府的保护性政策，处于垄断地位，限制了私人资本的进入，减少了公众选择公共产品或服务的机会和空间，助长了公共部门养尊处优、唯我独尊的官僚作风。

为此，国家必须放松管制，建立起以需求为驱动力、以市场为导向的制度体系，在提供公共产品或服务中创建制度公平、机会公平的良好氛围，更好地满足社会公众的需求。

二 民营化改革补缺

像公交等企事业单位，完全可以进行民营化改造。所谓民营化就是广泛依靠社会民间力量，减少对政府部门的依靠，动员全社会的非政府机构参与公共产品或服务的生产和提供活动之中。从广义讲，民营化就是要更多依靠民间机构，更少依靠政府，来满足公众的需要。从而减少政府机构的作用，增加社会其他机构的作用。［2］4

（一）出售部分企业型公共部门

许多企事业单位经营状况不好，国家为此背上了许多债务，财政负担很重，有必要采取出售部分企业型公共部门的办法将国有资产撤出这些公共部门。

可以采用下列五种方式：（1）建立合资企业，既可与外商合资也可与私营企业主合资；（2）出售给私人买主，既可卖给一位买主也可将企业型公共部门分割后分别卖给几位买主，让其在竞争中自主经营；（3）将部分股份卖给公众，减少国家拥有的股份，增加民间所占的比例；（4）将部分股份出售给该部门的工作人员，形成集体企业性质的股份公司，让公共部门的工作人员直接参与经营和管理，与该部门建立更加密切的利益关系；（5）将部分股份出售给使用者或顾客，使顾客既是公共产品或服务的生产者和提供者，又是公共产品或服务的消费者。

地方有线电视台、邮政、电信部门可以与外商或私营企业主合资经营；一些职业培训机构、垃圾清扫部门可以出售给私人，形成私人经营的竞争市场；电力、铁路、煤气公司的股份可以出售给公众，减少政府投资造成的财政负担；公共交通、自来水部门可以直接出售给部门内部工作人员，形成多家集体经营的公司，便于建立竞争性的市场体系；农村电网或供水、供气设施可以出售给当地使用者，让村社集体经营管理。

（二）民间补缺

民间补缺是一种政府淡出的形式，即公共部门逐渐被私人部门取代。也就是说，公共部门采取间接方式让民间投资逐渐替代政府投资，逐步推行公共部门的民营化。

如果政府主导的企事业单位提供的公共产品不能满足公众的需求，民间资本就会介入这一领域。从而对政府的主导作用产生排挤效应，这就是所谓的民间补缺和政府淡出形式。主要是利用民间资本投资决策快、利导性更强的优势，充分发挥民间力量作用。这样，政府机构在提供公共产品或服务方面的空间就会受到压缩，其规模就会越来越小，逐渐被公众忽视，而民间组织的作用则会越来越大，在提供公共产品或服务中逐步占据主导地位。［2］133

民营公交企业逐渐取代国营公交公司的业务，因为出租车、小公共汽车投资小，灵活方便，适合公众的需要。随着私人经营业务的逐渐扩大，数量的增多，公共部门的业务就会逐渐减少，其规模逐渐萎缩，企业型公共部门就会逐渐完成民营化改造。

三 产业化改革补强

“所谓产业化即将不具有社会共同需要性质的‘事业单位’推向市场，实现生产性经营管理，使其企业化、民营化、市场化，通过科技市场、教育市场、文化市场、卫生市场和体育市场，实现公共事业产业化，实现公共资源的有效配置和公共事业的高效运营，实现公共事业与经济一体化。科学教育、文化、卫生和体育等不应该只是一种福利，也要成为一种产业。”［3］208许多企事业单位可以采取政企分开、管制独立、联合经营的措施实施产业化改革。

（一）政企分开

将公交等企事业单位推向市场，实行政企分开。政府要与这些公共部门彻底脱离关系，只是负责制定引导和调节管理不同行业的宏观政策，指导产业发展的方向和趋势，协调不同行业之间的相互关系。国家不再承办这些部门的各项事务，政府也不再管理这些部门的各种业务，不直接控制这些部门的运作，而是让这些部门自主管理、自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束。

通过这种方式，使公众有更多机会选择生产和提供公共产品或服务的主体，扩大公共产品或服务的覆盖面，提高其社会化的程度，从而形成产业化经营的格局。“有线电视和电信可以互相进入对方业务领域，不仅可以有效利用有线电视和电信的网络资源，而且可以做大电信和有线电视市场，有利于竞争的开展，有利于企业的发展壮大。”［4］195

实行政企分开，让他们各自按市场规则谈判、磋商、达成共识，维护共同的利益。打破全国各地分散经营，地区封锁，自行垄断，企业规模不大，在激烈的国际竞争中缺乏竞争实力的格局。形成经营业务齐全、规模庞大的产业集团，使这些企事业单位真正成为独立经营的市场主体。

（二）管制独立

如果管制过度，就会导致垄断经营，出现部分企事业单位不实行完全成本核算，投资也不计成本和回报，政府过多地参与公共经济事务的现象。因此，对某些企事业单位必须按行业技术标准，分行业进行独立管制，使这些公共部门走上产业化经营的道路。

对我国有线电视部门管制独立的改革，可以“将有线电视政治导向引导和经济管制分开，由不同的部门负责，建立相关法制制度。将政治导向功能仍由国家广电总局和中宣部负责，行业管理和使用的有线频道管理、总体规划由信息产业部负责。信息产业部同时负责各种有线、无线频道划分、制定行业技术标准并进行行业管理，进行总体规划，在体制上更为合理。”［4］198－199

如果按照这一思路分别对邮政、电力、供水、供气、民航、铁路等企事业单位进行产业管制改造，制定行业管制法规，形成各自的产业市场管制体制，就会使这些公共部门走上产业化改造的道路，真正成为自主经营、自负盈亏的市场主体。

（三）联合经营

公交等企事业单位要走产业化发展道路，就必须在政府产业政策的指导下，采取联合经营的方式，扩大公共产品或服务的覆盖面，加强不同行业集团之间的竞争，以混业经营制度取代分业经营、分业规制的制度，逐步形成产业经济规制政策。

用产业经济规制政策来管理进入该产业的所有企业、公司或集团，不同行业的集团公司实行联合经营。例如，电信可以涉及有线、无线电视业务；有线、无线电视也可以涉及电信业。诸如此类的混业经营都采用产业经济规制政策来约束和控制，使不同利益集团在统一的产业规则下公平竞争。

通过打破行业限制，突破行政区划的地区封锁，允许行业内外、区域内外的不同企业、公司或集团进入同一行业、同一区域生产和提供公共产品或服务。从而为行业间、区域间企业或集团展开直接竞争提供更大的可能和空间，进一步扩大公共产品或服务的覆盖面，为消费者提供更多的选择机会。

综上所述，对公交等企事业单位进行市场化改革，放松管制、扩大市场调整范围，同时进行民营化、产业化改造，有利于提高公共产品或服务的质量，有利于盘活有限的社会公共资源，给消费者提供更大的选择空间。

［1］ 夏大慰，史东辉．政府规制理论、经验与中国的改革［M］．北京：经济科学出版社，2003．

［2］ ［美］E·S萨瓦期．民营化与公私部门的伙伴关系［M］．北京：中国人民大学出版社，2002．

［3］ 冯云廷．公共事业管理学［M］．北京：中国财政经济出版社，2003．

［4］ 王学庆．管制垄断［M］．北京：中国水利水电出版社，2004．