完善南京市“模范村居”“土地管理、耕地保护”的路径分析

柳 颖

（1．南京大学 政府管理学院，江苏 南京210046；2．内蒙古党校 社会管理与文化教研部，内蒙古 呼和浩特010000）

一 “模范村居”建设对创新农村社会管理，保护土地的意义

当前，征地补偿安置的对象在农村，耕地保护的重点在农村，土地管理的难点和薄弱点也主要在农村。耕地和基本农田保护能否真正落到实处，关键在于基层的村居集体组织和农户。在以家庭承包责任制为主，统分结合的双层经营体制下，农户是农业生产的微观组织主体，是耕地的直接使用者和耕地保护责任的主要承担者。村居集体组织组织是农户的直接组织者和管理者，也是耕地保护制度的具体实行者之一，也是耕地保护的直接责任人。在这个意义上，着眼于村居集体组织组织的“模范村居”建设对于创新农村社会管理，保护土地具有重要意义。

目前看来，包括南京市在内的全国很多地方的农户及村居集体组织并没有把自己作为耕地保护的主体，更缺少保护耕地的实际行动。因此，激发村居集体组织和农户的积极性，增强其保护耕地的主体意识和责任感，建立一种村居集体组织和农户普遍参与的耕地保护模式就具有重要的理论意义和实践意义。

“模范村居”是一种全新的“土地管理、耕地保护”模式探索。就是要根据城区与农村地区发展的现实状况，探索并构建“土地管理、耕地保护”的制度模式。希望通过对新模式的探索和补充完善，一方面能够坚守耕地红线，保证粮食生产和粮食供应；另一方面能够寻找有效的方法缓解当前土地供求紧张的矛盾，推动南京市经济社会的继续发展和可持续发展。通过对南京市7个试点村居的调查研究发现，南京市“模范村居”的试点工作取得了较好的效果。这一模式立足于南京市不同地域、不同经济发展水平的农村和社区的实际情况，既吸收借鉴了国内外现有的耕地保护方面的有益经验，也发展出一些独特经验和思路，对于南京市的土地管理和耕地保护工作具有非常好的推动作用。

在实践效果方面，首先，7个试点村居都完成了耕地保护和基本农田保护任务，耕地保有量和基本农田保有量都已达标。其次，在试点过程中，7个试点村居根据各村的实际情况，展开思路，探索了一些行之有效的方法，实现了耕地保护和经济发展的双赢。再次，更为重要的是，“模范村居”的试点工作使得试点村居的领导者和党员都深刻认识到了土地管理、耕地保护的重要意义，并且耕地保护的重要性通过各种方式对辖区农户进行宣传，取得了较好的教育效果，提升了农户的认知水平。可以想象，随着这种认识水平的普遍提高，试点村居违规使用土地的事件会大为减少，耕地保护工作将会良性进行下去。由此可见，“模范村居”的探索和构建，及其在实践过程中积累的经验和思路，对于农村土地管理和耕地保护工作具有较强的借鉴意义。再由于7个试点村的选择考虑了南京市不同经济社会发展水平的区县，覆盖面较广，因此其经验和成效不仅可用于试点村居，更具备在南京市推广的意义。随着该模式在实践中的不断完善和成熟，相信该模式对于与南京市经济社会发展水平相近的省市都具备较强的借鉴乃至推广意义。

二 “模范村居”试点在南京市进一步推广的可行性论证

经过一年的试点，南京市“模范村居”实践取得了明显的成效，具有进一步在南京市推广的可能性。

（一）“模范村居”实践抓住了土地工作的“牛鼻子”，是土地执法、保护耕地方式的创新方式

土地执法难，难就难在没有抓住问题的关键。其实，广大的村级组织和广大的农民既是土地的使用者、实际拥有者，也是保护土地的主力军。他们与土地朝夕相处，有着深厚的感情；他们既是保护土地的最大受益者，也是现实中所有土地问题的“剧中人”，是土地违法活动的知情者，甚至参与者。因此，在土地执法，保护耕地的工作中他们最有发言权，也是最重要的生力军。“模范村居”活动正是基于这种认识，改变原有的工作方法，工作方式，把工作重心下移。把保护耕地工作的落脚点放到了村级组织，充分调动基层组织与广大农民的积极性与创造性，实现土地保护与农民参与的良性互动，抓住了土地工作的“牛鼻子”。从而实现了土地执法，保护耕地方式的方式创新。

（二）“模范村居”活动在试点中成效显著，是被实践证明了的保护土地行之有效的方法

“模范村居”在南京市7个村试点成效显著，是被实践证明了的保护土地行之有效的方法。首先，有效地拓展了社会教育面，营造了土地执法的浓厚氛围，进一步提高了广大基层干部对土地法律的认识，得到了广大农民的理解和支持；其次，通过试点活动，在工作中发现了问题，健全了制度和相关法规，使土地管理更科学、更规范，促进了农村社会和谐发展和稳定；再次，节约集约用地和耕地保护得到了很好落实，提高了土地利用率，促进了地方经济的发展；最后，土地执法环境得到了进一步优化，土地违法现象基本减少，群众因土地纠纷、土地上访事件明显减少。总之，通过创建活动，村级土地管理得到了进一步强化，资源得到了充分利用，执法环境得到明显改善，违法用地得到强力遏制，广大村民得到了实惠。“模范村居”创建活动实现了“保发展”与“保红线”的双赢。

（三）“模范村居”试点村在南京市土地保护工作中具有一定的代表性，有在全市进一步推广的价值和可能性

首先，试点工作的样本选取是科学、规范的。为保证试点具有代表性，在总体分析的基础上，精心选取项目样本。这次选取的7个试点村分布在我市四个郊县，既有经济发展较快的江宁、溧水等村，也有农村经济相对落后的江北六合等地；既有一直守法如一，严格保护耕地的模范村，也有曾经因违规使用土地而遭到处罚的后进村。因此，从试点村的地域分布、经济发展层次、保护土地的主动性与积极性等角度来说，试点村兼顾了各个方面的情况，具有一定的代表性，试点取得的经验能够反映我市的农村土地执法，耕地保护的实际情况。其次，组织实施规范合理，分阶段、分步骤逐步开展。此次试点工作分三个阶段组织实施：一是宣传动员。通过宣传相关法律、法规及政策措施，营造试点村居良好法制氛围，引导各村居踊跃申报、积极参与；二是组织落实。指导各试点村居建立健全各项工作制度，积极开展土地管理和耕地保护、涉土信访、管控违法用地等工作；三是总结评估。对试点工作成绩显著的村居，以适当形式通报表彰，总结经验，完善措施，逐步推广。

（四）“模范村居”活动对南京市郊区新农村建设与和谐社会建构有着重要的理论贡献和方法论意义

“理论是苍白的，只有实践之树常青”。理论是实践的先导，更是在实践中不断地发展和创新的。“模范村居”创建活动改变了传统的“由上至下”的土地保护工作方法，把土地保护的工作重心下移到村级，充分调动广大群众的积极性，探索了一条“自下而上”的全民参与土地保护的新路子。“模范村居”工作坚持预防为主、关口前移、重心下移、属地管理，落实共同责任机制。同时，建立健全基层土地监察网络，强化土地执法监察，力争把土地违法违规问题解决在萌芽状态。尤其是秉承科学发展理念，不回避新时期土地管理工作面临的一连串新矛盾和“不适应”，勇于触及当前土地管理制度改革实践中的重点、热点和难点问题，比如耕地保护、土地承包经营权流转、农村土地整治与城乡建设用地增减挂钩、农村宅基地制度、城乡统一的土地市场等等。并把实践中出现的问题上升到理论的层面进行思考，总结经验，发现规律，对实践工作具有很强的针对性、指导性。另外，创建“模范村居”是对土地管理系统创建“模范市”、“模范区（县）”等活动的继承与发展，积累了大量的理论基础与实践经验，是国土部门各种创建活动的一种创新形式。“模范村居”的创建是在周密调研，充分论证基础上，结合工作实践而进行的一种工作方法探索，具有重要的理论贡献与方法论意义。

三 “模范村居”基础上进一步完善“土地管理、耕地保护”的路径分析

（一）强化宣传，提高广大农民依法用地、珍惜土地的意识

加强宣传，提高广大干部群众依法用地、珍惜土地的意识。当前，土地基本国策还不够深入人心，耕地保护意识还比较淡薄，违法用地、乱占滥占耕地的现象仍有发生。为此，应进一步加大土地管理法律法规和土地基本国策的宣传力度，树立依法用地，珍惜土地，集约用地，保护耕地的意识，切实转变用地观念。要从转变思想观念入手，着力提高广大村民、村级干部的耕地保护意识。要在全社会深入开展以土地国情、国策和国法为中心的全民国土观念教育。把土地供需矛盾，制约社会经济发展的严重性，告诉广大干部和群众，使他们树立起土地的国策观念和法制观念；加深对国土资源的理解，认真执行土地管理法律、法规的自觉性，树立“惜土如金”的思想，形成依法用地，合理用地，保护耕地的社会风尚。在宣传方式上应结合农村的实际情况，通过文件下发，定期宣讲、召开会议、赠送资料等形式，向广大村民宣传土地保护的重要性和必要性。可以不定期选派工作组每进驻村民小组，召开群众会议，向群众宣讲依法审批、持证用地，保护耕地的办法、流程以及重要性，针对群众提出的各种疑难问题，排忧解难。同时，加大宣传力度，通过刷写、张贴标语、条幅，办专栏、出动宣传车，以及借助电视、广播网路等现代媒介广造声势，提高广大农民依法用地、珍惜土地的意识。

（二）明确责任，突出村级组织在土地保护中的第一责任人地位

村级自治组织始终站在保护土地的第一线，是土地违法事件的知情者、了解者，甚至是参与者。因此，在土地执法，保护耕地的实践中村级组织是第一责任人。保护土地是村级两委的政治责任，也是其法定义务。要在广大村级组织中确立“保护耕地就是保护生命线”的思想观念，要求村组负责人正确处理好眼前利益和长远利益的关系，处理好经济发展与保护耕地的关系，任何时候，任何情况下，决不以牺牲耕地为代价换取经济一时的发展，自觉把保护耕地当作一件大事来抓，增强广大干部群众的可持续发展观念。土地执法部门应在村级组织上建立土地管理领导责任制。成立由村支部书记为组长，村主任为副组长，各村村民小组组长为成员的工作领导小组，明确分管领导和驻村干部对口联系的村（社区），做到分工明确，责任落实，为国土规划执法监察工作提供坚强的组织保障。把保护耕地列入村级领导的任期责任目标，作为考核工作政绩的重要工作内容，建立土地保护的问责制度，实行一票否决。认真落实耕地保护责任书，使违法用地消灭在萌芽状态。

（三）强化执法监察，加大对违法用地的检查、督查

狠抓案件查处，树立执法权威。在开展自查自纠的基础上，重点解决各村土地违法现象严重、基层政府依法用地意识不强和土地执法不力等问题，对违法用地进行清理。特别要对重点案件和典型案件进行公开查处，达到查处一案、震慑一片、教育一方的目的。应建立定期巡查制度，科学划分巡查区域等级。各村（社区）要加大本村域内国土监察巡查力度，及时发现和制止各种违法行为。土地执法部门组织和指导村（社区）长期开展动态巡查，明确巡查区域和工作职责，对巡查情况和效果进行有效监督，做到早巡查、早发现、早制止。对发现的违法行为，立即制止并按要求下达停工通知书，责令当事人停止违法行为。对拒不停止继续施工建设的，及时上报党委、政府研究处理意见。对违法占地行为绝不姑息，严厉查处到底。为了强化执法力度，应积极建立外部联动机制，同公安系、监察、城管等部门建立联合执法机制，实行违法占地的执法巡查、群众上访案、土地纠纷案的紧急联动。

（四）加强基本农田保护，加大土地整理复垦、补充耕地力度

强化基本农田保护监管制度。必须依据土地利用总体规划，将基本农田落实到图上，落实到村组，落实到地块，落实到农户，通过签定保护责任书，落实基本农田保护责任。各地要建立基本农田统计核查制度，坚持定期检查报告制度，认真开展以基本农田为重点的巡回检查。要加强土地变更调查和卫星遥感监测，建立基本农田保护监测系统，准确掌握基本农田变化情况，及时发现和制止违法行为。对严重破坏基本农田、造成基本农田大量减少的，要依法追究责任。同时，加大土地整理复垦补充耕地的力度。稳定耕地特别是基本农田的面积，提高耕地质量。加大对《全国土地开发整理规划》确定的重点区域及重点工程、粮食主产区和基本农田保护区的土地整理的投入。要严格按照“谁破坏、谁复垦”的原则，加大对工矿废弃土地的复垦力度。要全面落实建设占用耕地补充制度，严格执行按建设项目考核耕地占补平衡制度，确保土地开发整理补充耕地的数量和质量不低于同期建设占用的耕地。［1］

（五）健全机制，抓好土地执法的队伍建设

一支素质优良、业务精湛、公正廉明、敢抓敢管的国土资源执法监察队伍，是土地执法、保护耕地的重要保障。一是建立培训制度，专门对土地执法监察一条线人员进行定期轮训和业务培训，全面提高业务素质和国土资源管理法律法规政策水平；二是建立严格的选拔制度，土地执法监察人员一律实行竞争上岗、优胜劣汰机制，根据执法监察工作需要，选调抽用一批年纪轻、素质强的同志充实到执法监察队伍中来，加强执法监察力量；三是建立案件评审制度，定期开展办案质量评查和疑难案件评析活动，组织讨论对在案件查处工作中存在的问题，剖析其违法性质及原因，不断提高办案质量；四是实行岗位考核制度，进一步明确岗位职责和工作任务，并定期对土地执法监察人员的工作情况、业务能力等进行全面考核，将考核结果与年终评先、评优相挂钩；五是实行责任追究制度，对因执法监察工作失误、失职的，根据情节轻重追究当事人的相关责任；六是实行廉政教育制度，切实增强土地执法监察人员的廉洁自律意识，用身边典型案例从正反两方面进行教育，树立国土资源执法监察队伍的良好形象。

（六）主动服务，积极为地方经济发展出谋划策

农民要致富，经济要发展，离不开土地的利用与开发。土地管理部门要要认真督促落实法定的征地补偿和安置措施，解决征地安置补偿费用拖欠、挪用、截留问题，抓好征地补偿费的清欠工作。要检查落实征地公告制度，充分尊重农民意愿。凡没有征求被征地农民集体组织和农户意见的征地方案，国土资源部门不予审核报批。要按照保障农民权益、控制征地规模的原则，严格界定公益性、经营性建设用地，区分土地征收与征用，积极推进征地制度的改革试点。要进一步完善征地程序，着力解决征地范围过宽、规模过大、补偿安置不到位、产权不清以及同农民协商不够等突出问题。要增加征地批前协商环节，建立补偿标准听证制度。要加快完成集体土地所有权登记发证工作，依法明确农民土地财产权，建立农民保护耕地的有效机制。［1］要充分考虑农村的不同情况，为当地农村的经济发展筹谋划策、提供服务。

［1］ 国土资源部关于进一步采取措施落实严格保护耕地制度的 通 知 ［EB／OL］．http：／／www．mlr．gov．cn／zt／jbnt／tongzhi8．ht m．