政治参与和公民精神的互动——约翰·密尔《代议制政府》解读

陈 浩

（北京大学 政府管理学院，北京100871）

一、导言

托克维尔在《论美国的民主》绪论中曾写到：“身份平等的逐渐发展，是事所必至，天意使然。这种发展具有的主要特征是：它是普遍的和持久的，它每时每刻都能摆脱人力的阻挠，所有的事和所有的人都在帮助它前进。”[1]7托克维尔敏锐地认识到民主已经成为时代的潮流，他视之为“上帝的意志”，不可阻挡。19世纪的英国所经历着的正是这场前所未有之大浪潮的洗礼。虽然1832年的第一次议会改革有限地扩大了选举权的范围，但这显然不能满足变化中的社会之需求，其后不久爆发的“宪章运动”即是一个明证。[2]711-714，721-722身处时代浪潮之中的约翰·斯图亚特·密尔显然也感受到了民主大潮的不可逆转，他在为《论美国的民主》所写的书评中即讥讽当时英国的政治家和学者们在这方面要远远落后于诸如托克维尔这样的大陆思想家，因为他们并不明了民主将是未来英国的命运。[3]47-90

但另一方面，同托克维尔一样，密尔对于民主的进一步发展也充满着忧虑。因为随着选举权的进一步扩大，那些在才智和德性方面都可能堪忧的社会下层将要踏上政治舞台。他们的无知和偏私可能造成多数的暴政。并且正如密尔在《论自由》中所指出的那样，这种政治上的暴政更可能发展成一种社会暴虐。[4]5相对于民众的无知，密尔对于民众的偏私更加敏感。在他看来，多数时候只是汲汲于糊口谋生的普罗大众通常只是着眼于“最基本的个人利益”，往往“不会把他们的精神引导到超出个人以外的思想或感情”。他们“普遍倾向于只注意个人的私利而不考虑或关心他在总的利益中的一份”，他们“不会有和公众同一化的无私的感情”，“从不想到任何集体的利益，不想到和别人共同寻求的任何目的”。[5]53总而言之，他们对于公共利益的关注是十分有限的。

尽管有这些担忧，密尔坚信民主的历史潮流不可逆转，他和托克维尔一样所寻求的其实只是要引导民主。用后者的话说即是：“重新唤起民主的宗教信仰；洁化民主的风尚；规制民主的行动；逐步以治世的科学取代民情的经验，以对民主的真正利益的认识取代其盲目的本能；使民主的决策适合时间和地点，并根据环境和人事修正政策。”[1]8正是在这种背景下，我们可以将《代议制政府》视为密尔引导、规制民主这一时代浪潮的呕心之作，而他最为关心的就是如何在保证民众政治参与的同时纯洁其精神，培育出一种无私的公民德性。

二、作为民主制度之基础的公民精神

在密尔看来，一个国家的政治生活要想达到一个相对美满的境界，良好的制度设计和较高的公民品质都是必不可少的因素，两者之间他更加强调后者。在他看来，如果政治制度是马笼头的话，那么“民众的品质”就是“驭马者”。光有好的马笼头而缺乏善驾的驭马者显然是不行的。同样的道理，民众的品质如果达不到一定的标准，再好的政治制度也无法使政治正常运行。因为在密尔看来一个好政府最后的依靠即是组成作为统治对象的社会的那些人的品质。政治制度归根结底是“人的劳作”，其“根源和全部存在均有赖于人的意志”；政治机器并不自行运转，它是要由人甚至是普通的人去操作，这不光包括单纯的默认，更包括“积极的参加”。只有当民众乐意接受一个政府并且能够作出必要的事情、履行必要的义务（比如纳税、服役等）时，政府才能够持续下去并完成自身的目标。

政府的有效运转之于民众品质的这种依赖在民主体制下表现得更加明显。因为民主制度赋予了广大民众参与政治的机会，“它使社会中现有的一般水平的智力和诚实，以及社会中最有智慧的成员的个人的才智和美德，更直接地对政府施加影响，并赋予他们以在政府中较之在任何其他组织形式下一般具有的更大的影响”。[5]28正因为如此，民主制度对于普通民众的品质也就提出了更高的要求。公民首先必须珍惜他们所享有的自由和权利，在任何情况下都不能放弃它们而将其奉献于“一个伟大人物的脚下”；他们还要摆脱专制政体下养成的对政治漠不关心的心态，不能再秉持“各人自扫门前雪，休管他人瓦上霜”的处事原则；他们应当能够以大公无私的心态参与公共事务，以国事为己事、积极履行自身义务，有时甚至主动在物质上、精力上有所牺牲（比如积极地配合政府镇压作恶的人）；他们还要养成一种“民主的自制”，给予自己所选出的才德可能更为优越的代表以充分的行事空间；诸如此类，不一而足。密尔相信，只有以这种公民精神作为支撑，代议制民主制度的正常运转才能成为可能；否则的话，无论是因为懒惰、或是怯懦、或是无知、抑或是不关心、更或是自私自利，民众与保持民主制度所必需的高标准要求都是不相称的。他语重心长地说道：“如果人民的道德情况坏到人普遍说谎、法官和其下属受贿的地步，程序规则在保证审判目的上又有什么效用呢？又，如果人民对市行政漠不关心，不能诱使忠实而有才能的人出来管理，把职务交给那些为牟取私利的人去担任，制度又怎能提供一个好的市行政呢？如果选民不关心选择最好的议会成员，而是选择为了当选而愿花最多钱的人，最广泛普及的代议制度又有什么用处呢？如果一个议会的成员可以被收买，或者如果他们性情暴躁，得不到公共纪律的矫正或个人的自我克制，使他们不能作冷静的考虑，并且在下院议席上动手打人或互相开枪射击，这样的代议制议会又怎能为人民的利益而工作呢？还有，如果人民是那样爱嫉妒，只要有个人可能获得成功，那些本应当和他合作的人却形成默契，联合起来使他归于失败，这样的人民怎样能以相当健康的方式进行政府管理或任何共同的事业呢？每当人民普遍倾向于只注意个人的私利而不考虑或关心他在总的利益中的一份时，在这样的事态下好的政府是不可能的。”[5]26

正因为民主制度与公民精神之间存在着这样紧密的联系，所以密尔认为它并不是适用于所有的人群。那些感情太易冲动、过分信奉暴力以至根本没有服从（密尔称之为“文明的第一课”）和守法习惯的野蛮人、那些性格过于消极被动以至随时准备屈服于暴虐的人民，还有那些不愿积极地和法律及公共当局合作镇压作恶的人以及有意庇护罪犯而无意逮捕罪犯的人民，密尔认为他们显然只适用于有限制的自由甚至专制权力。

三、政治参与培育公民精神

正如上文所述，民主制度赋予民众政治参与的权利和机会，同时在公民精神方面又对他们提出了较高的要求，可以说民主政治是将成功的赌注押在了普通公民的德性之上。[6]这样一来，如何培育这样一种公民德性也就成了问题的关键。在《代议制政府》中密尔突出强调：恰恰正是政府自身在这方面发挥着巨大作用。在他看来，政府不仅仅是管理公共事务的机关，而且更是一个国民教育机关，是“对人类精神起作用的巨大力量”。在这方面，“它的有益的行动主要是间接的，但并不因此是较不重要的，而它的有害的行动则可以是直接的”。[5]29

正是基于这种认识，密尔将能否促进公民美德作为评价政府的最重要标准之一，他指出：“评价一个政府的好坏，应该根据它对人们的行动，根据它对事情所采取的行动，根据它怎样训练公民，以及如何对待公民，根据它如何倾向于促使人民进步或是使人民堕落，以及它为人民和依靠人民所做工作的好坏。”[5]29相对于管理好公共事务，密尔更看重的是政府能够“促进人民本身的美德和智慧”，他视之为“任何政府形式所能具有的最重要的优点”。[5]26

本着这样的标准，密尔认为民主制度正是最合格的理想的政府形式。他指出：“理想上最好的政府形式就是主权或作为最后手段的最高支配权属于社会整个集体的那种政府；每个公民不仅对该最终的主权的行使有发言权，而且，至少是有时，被要求实际上参加政府，亲自担任某种地方的或一般的公共职务。”[5]43密尔在这里所说的即是某种形式的代议制民主政府。

在密尔看来，代议制民主政府由于赋予一般民众政治参与的权利，从而能够使他们更好地表达自己的诉求，也就可以更好地保护他们的利益。此外，它还能促进“较好的和较高形式的民族性格”（一种积极主动、奋斗、进取的性格）的发展。更为重要的是，政治参与对于培养一般民众的才德发挥着巨大的作用。密尔以雅典为例，指出正是那里的陪审制度和公民会议的政治实践，“将普通雅典公民的智力水平提高到远远超过古代或现代任何其他群众曾有过的事例”。密尔尤其强调普通公民参加公共职务所带给他们在道德方面的教育，他指出：“当从事这种工作时，要求他衡量的不是自己的利益；遇有相冲突的权利要求，应以和他个人偏爱不同的原则为指导；到处适用以共同福利为其存在理由的原则和准则；并且他常看到在同一工作中和他共事的人们比他更熟悉这些观念和实际运用，他们的研究将帮助他明白道理，并鼓舞他对普遍利益的感情。使他感到自己是公众的一分子，凡是为公众利益的事情也是为了他的利益。没有这种培养公共精神的学校，几乎就不会感到，不处在显赫社会地位的普通人，除了遵守法律和服从政府以外，还对社会负有义务。不会有和公众同一化的无私的感情。”[5]54

正因为对政治参与之于公民精神培育的重要性有着深刻的了解，密尔对于限制普通民众参与政治生活的专制政体提出了严厉批判。密尔指出，在这种体制下“一个具有超人的精神活力的人管理着精神上消极被动的人民的全部事务”。民众因为被剥夺了对政治事务的发言权，所以他们追求公共知识的欲望和处理公共事务的能力也就十分低下；他们还缺乏发自内心的守法意识，也难以发展出真正的爱国情操和集体荣誉感，因为“使一个人不能为他的国家做任何事情，他也就不关心他的国家”，而“在专制国家最多只有一个爱国者，就是专制君主自己”。在这种情势下，民众将沉湎于对物质利益的追求和个人的私生活之中，整个民族也将陷于停滞和倒退。密尔指出这是“专制政府的自然倾向”，也是它“内在的必然性”。[5]38-40在这里他还尤其抨击了“好的专制政治”这样的概念。在他看来，“好的专制政治比坏的专制政治更为有害，因为它更加松懈和消磨人民的思想、感情和精力”。正因为如此，他认为好的专制政治“完全是一种虚假的理想”，是“最无意义和最危险的奇异想法”。[5]43

四、制度设计与规划

正因为对政治参与之于培育公民精神的重要作用有着深刻的认知，密尔在《代议制政府》中对于具体制度的设计与构想也大多可以从这个角度加以理解。

首先密尔十分重视地方自治制度在这方面所发挥的作用。他早在评论《论美国的民主》第一卷时就对托克维尔所强调的美国乡镇自治制度在提升公民道德、培育爱国精神方面的作用印象尤其深刻。[3]47-90实际上在密尔看来地方自治是实现政治参与之公共教育功能的“主要手段”，因为“民众只有在一个有限范围内实践了平民政府以后，才能在更大范围内实践它”。而地方事务对于行使权力者的要求并不太高，所以一般民众就有更大的能力和兴趣去胜任某些职务，这种情况大多数时候在中央层级政治是不太可能存在的。

当然，密尔主要的关注点还是在中央政治这一层级。但是他显然明白：在现代社会广土众民的背景下，要实现古代雅典式的直接民主——即让一般民众直接参与管理公共事务——是再也不可能了，因而代议制度也就成了唯一的选择。密尔主要寻求的即是在这一基础上通过各种制度设计来实现公民精神的最大化。

代议民主制度下，普通民众参与中央层级政治生活的主要渠道是选举，密尔着重关注的也就是选举制度。他批评了当时英国不公平的选举体制，认为其最大缺陷就在于它剥夺了大多数人尤其是社会中下阶层的选举权利。他认为真正的民主制下，国家中每个部分或任何部分的人都应当按比例地被代表，选民中存在的每一种意见都应该能够得到公正的一份发言权。所以选举权方面的限制对于大多数人来说显然是不公平的，但更关键的问题在于这种限制也严重阻碍了选举参政的公共教育功能。在密尔看来，“自由对性格的最大鼓舞效果，只有当受到影响的人成为，或者指望着成为和别人一样享有充分权利的公民时才能得到”；[5]53而一个被剥夺了选举权的人，“要么永远是一个不满分子，要么是感到社会一般事务与己无关的人”。[5]128正是基于这种考虑，他主张扩大选举权的范围：除了那些不能读或写、不会作普通的算术运算、不纳税、领取教区救济的人以及破产者外，所有的人都应当具有选举权，包括妇女在内。在密尔那里，扩大选举权范围显然就是最大化公民精神的基石。

与此同时密尔也并不赞成所谓的平等投票权，即无论智愚才量每个人都算作一票。正如他所说的那样，“尽管每个人应当有发言权，然而每个人应当有同等的发言权则是完全不同的命题”。[5]133在他看来，那些具有较高道德与才智的人在政治舞台上自然应当比那些才德较低之人拥有较大的发言权。所以他主张复数投票制度，即给予那些他看来才德较高者（诸如银行家、商人、制造业者和自由职业者以及受过高等教育的大学毕业生等）以每人两票或两票以上的投票权。密尔并不认为这是一种不平等，在他看来那些具有较高道德和才智的人就应该在政治中发挥更大的作用。他认为复数投票制度能激发他们积极投身政治事务，从而也就为政治生活注入了更多的公共精神。从消极方面来说，这一措施也有利于平衡选举中社会底层所占的人数优势（用密尔的话，可以笼统称之为“劳动者”），防止他们从偏私利益出发进行 “阶级立法”，从而净化政治舞台。

除了复数投票外，密尔还反对秘密投票（无记名投票）而主张公开投票，即投票必须在公众的眼皮底下履行并接受公众的批评。在密尔看来，投票不仅仅是一个权利的问题，更是个责任问题，选民在投票时“有绝对的道义上责任考虑公众的利益，而不是他的个人利益”，“有责任按照他对公共利益的最好的和出自良心的意见投票”。“凡是有别的想法的人都不适于有选举权；对这种人来说，选举权不是把他的思想变好而是变坏。不是启发他的高尚的爱国心和对公职的责任，而是煽起和滋长他为自己的利益、享乐或任性而利用公职的倾向；这与驱使着专制君主和压迫者的感情和意志是同样的”。[5]152-153可见密尔主张公开投票的初衷正在于借助社会舆论的压力来限制选民的自私情感，逐渐激发和培养其公共精神。

此外，密尔还力主限制竞选费用，将选举人用于选举的花费控制在一定的范围内，“不能允许候选人负担除有限的少数选举费用以外的任何费用”，避免金钱因素对于选举的过大影响。密尔还反对间接选举制度。首先这一制度显然易受到舞弊的影响；另外更重要的是，间接选举由于使得最后的当选人并非由选民直接选出，很可能会降低他们对于选民的责任感，进而影响到他们从公共利益角度考虑出政治问题的热情。最后，密尔还反对给予当选议员任何报酬，以免议会职务成为牟利手段进而引诱自私自利的政客和冒险家们，这样可以保障议员具有较高的公共精神。

从上述密尔对于选举制度的种种安排中我们可以看出，其最基本的着眼点即在于防止偏私利益对于选举过程的影响，务使公共精神、公民德性在其中尽量展现和发展，从而达到政治教育的目的。对于身处民主化浪潮中的密尔来说，上述这些对选举制度的设计正是他规制和引导民主之企图的重要方面。当然，这种企图也展现在其他的一些制度安排当中。比如，尽管他认为当选者保持对于选民一定程度的回应是非常重要的，但同时指出前者不能成为选民简单的传声筒，而是要享有充分的自主判断权，以自己对于公共利益的判断来决定自己在议会中的投票。这就相应地要求选民保持一定程度的克制，这种克制对于充分发挥拥有较高才德的议员的作用显然是必要的，从而也就给予较高的政治能力和政治品德较大的机会来影响政治决策。在密尔看来，这将起到很好的政治表率与教育作用。[7]54另一方面密尔甚至对于当选议员能否达到理想的才德要求也有着一定的顾虑。所以在议会职能方面他主张议会要尽量作为一个审议和监督机构而存在，成为“国民的诉苦委员会”和“表达意见的大会”，而不应当参与具体的立法工作（此一工作留给由专家组成的 “立法委员会”，议会只限于表示赞成、否决或提议修改“立法委员会”的提案）和行政管理事务。这一建议的目的显然也在于尽量发挥才德较高者在政治管理事务中的作用。除了强调选民和议会本身的“自制”以外，密尔还论及了两院制的问题。虽然他始终认为是否设立第二院说到底是个次要的问题，但同时又指出如果一定要设立的话，那么它就应当在不冒犯社会民主情感的同时保证其人员的才能和品质。它应当以罗马元老院为榜样，由“人民自己在发展道路上的天然领袖们”组成，这样方能保证良好品德对于政治事务的影响。密尔还特别看重两院之间的相互妥协、互让所能起到的公共教育功能，他认为这是培养和解习惯（即妥协的意愿，他以之为“管理自由制度方面最不可缺少的条件之一”）“永久的学校”。显然这里的着眼点还是在于公民精神的培育。

五、结语

我们有理由将“政治参与与公民精神”之间的辩证关系视为理解密尔《代议制政府》的一个基本视角。一方面，正是由于代议民主制度给予了一般民众政治参与的机会，因而在公民精神方面也就对他们提出了更高的要求。代议民主制度能否有效运转端赖于民众能否具备必要的公民精神。另一方面，密尔尤其强调政治参与本身作为培育公民精神之关键环节的重要作用。他在《代议制政府》中的种种制度设计和安排即旨在防止偏私利益对政治过程的影响，最大化公民精神，充分发挥其示范作用，从而实现政治的公共教育功能。

密尔认同于民主化这一时代大趋势，他理想中的公民是能够积极参与公共政治生活的而非对政治漠不关心。但同样值得我们注意的是密尔对民主制度的论证并没有依靠“自然权利”这样的概念，因为这显然与他的功利主义思想背景相龃龉。正如他在《论自由》中所承认的那样在一切道德问题上，他“最后总是诉诸功利的”，而“抽象权利”的概念在他看来显然是“作为脱离功利而独立的一个东西”。[4]12密尔为论证民主而诉诸所谓的“功利”，首先在于民主能够保障个人权利和利益。在他看来，“人通常总是爱自己胜于爱别人”，而人们的权益“只有当有关的人本人能够并习惯于捍卫他们时，才可免于被忽视”。[5]44密尔的这一论证实际上早在他的父亲詹姆斯·密尔那里就已经被明确提出了。但有别于其父的是，密尔除了提及民主的这种“保护性功能”外更强调了它的“教育性功能”，即民主制度下的政治参与对于培育公民才智和道德尤其是公民精神的重要作用。从这个角度来看，密尔实际上为民主制度作了更加强有力的辩护。[8]268也正因为密尔对于民主之教育功能的强调，有些学者即将他的民主概念称之为“发展型民主”，而有别于侧重公民权益之保护的“保护型民主”。[9]112-113，125，145最后值得指出的是：密尔对于政治参与和公民精神之间关系的论述对于正处在民主化转型阶段的后发展国家来说或许有着特别的意义。它首先明确了民主政治对于相应之公民文化的需求，没有这种公民文化的支撑民主化转型就可能面临巨大的困难。[10]517-553但另一方面，民主体制自身就具有政治教育功效，是培养公民文化的重要途径。了解了这两点，对于这些后发展社会适当把握民主化进程的速度，实现平稳过渡或许有所帮助。

[1]〔法〕托克维尔.论美国的民主（上卷）[M].北京：商务印书馆，1988.

[2]〔英〕屈勒味林.英国史[M].北京：中国社会科学出版社，2008.

[3]J.S.Mill.De Tocqueville on Democracy in America[C]//J.M.Robson.Collected Works of John Stuart Mill，Vol.XVIII，Toronto：University of Toronto Press，1977:47-90.

[4]〔英〕约翰·密尔.论自由[M].北京：商务印书馆，1959.

[5]〔英〕约翰·密尔.代议制政府[M].北京：商务印书馆，1982.

[6]〔法〕孟德斯鸠.论法的精神（上册）[M].北京：商务印书馆，1961.

[7]Dennis F.Thompson.John Stuart Mill and Representative Government[M].Princeton:Princeton University Press，1976.

[8]John Plamenatz.Man and Socity，Vol.II[M].New York：Longman Publishing Group，1992.

[9]〔英〕戴维·赫尔德.民主的模式[M].北京：中央编译出版社，1998.

[10]〔美〕加布里埃尔·A.阿尔蒙德，西德尼·维巴.公民文化：五个国家的政治态度和民主制[M].北京：华夏出版社，1989.