试析中国（上海）自由贸易试验区设立的经济学意义

◆陈 伟 ◆徐开金

2013年，新一届中央政府在制定中国经济发展新的战略部署时，强力推出了设立中国（上海）自由贸易试验区（以下简称上海自贸区）的重大举措，引起了国内外极大关注。人们对此政策的前景和风险不无担心，存在争议和分歧。因此，弄清政府设立上海自贸区的主要创新之处、特征及经济社会意义，对我们更新经济发展观念，以更大热情投入到改革创新中尤其必要，本文试析之。

一、上海自贸区主要创新

所谓自由贸易区分为两种，一种是广义的自贸区，指两个或两个以上国家或地区通过签署自贸协定，分阶段取消绝大部分货物的关税和非关税壁垒。而上海自贸区是狭义的自贸区，即在这部分领土内运入的任何货物就进口关税及其他各税而言，被认为在关境以外，并免于实施惯常的海关监管制度。①《直击上海自贸区落地》，搜狐财经。根据国务院关于中国（上海）自由贸易试验区总体方案的精神，相比国内各类经济园区（特区），上海自贸区主要创新亮点有四个方面。

（一）贸易模式创新

上海自贸区在创新贸易模式上主要有两点：一是推动贸易转型升级。主要措施有：深化国际贸易结算中心试点；支持试验区内企业发展离岸业务；探索在试验区内设立国际大宗商品交易和资源配置平台；扩大完善期货保税交割试点，等。②《中国（上海）自由贸易试验区总体方案》， 中国政府网 ，2013年9月27日。二是提升国际航运服务能级。主要措施有：发展航运运价指数衍生品交易业务；先行先试外贸进出口集装箱在国内沿海港口和上海港之间的沿海捎带业务；支持浦东机场增加国际中转货运航班；实行国际船舶登记政策等。③《中国（上海）自由贸易试验区总体方案》， 中国政府网 ，2013年9月27日。意在形成国际航运金融、国际船舶运输、国际船舶管理、国际航运经纪等航运服务产业链，提升国际航运服务能级。

（二）投资开放创新

重点建立“负面清单”管理模式，简化投资流程。借鉴国际通行规则，试验区将对外商投资试行准入前国民待遇，制订试验区外商投资与国民待遇等不符的负面清单，对负面清单之外的领域，按照内外资一致的原则，将外商投资项目由核准制改为备案制。①《中国（上海）自由贸易试验区总体方案》， 中国政府网 ，2013年9月27日。“负面清单”是上海自贸区一项典型的制度创新，它体现了在投资领域“非禁即入”的原则，即除了清单上规定不能干的，其他都可以干，且不再需要政府事前审批。这种外商投资管理模式的改革，将给予外商投资更大的自由度和空间，其实质是划清政府和市场的边界，是新一届政府简政放权、转变职能的具体体现。

（三）金融制度创新

根据总体方案，上海自贸区在金融领域有两项创新，一是在风险可控前提下，对试验区内人民币资本项目可兑换、金融市场利率市场化、人民币跨境使用等方面先行先试；二是支持在试验区内设立外资银行和中外合资银行，允许试验区内符合条件的中资银行开办离岸业务。

1.人民币资本项目可兑换。人民币资本项目可兑换意味取消对短期金融资本、直接投资和证券投资引起的外汇收支的各种兑换限制，使资本能够自由出入境。也就是说，未来将附条件地准许自贸区内企业进行人民币自由兑换。作为金融领域开放的一部分内容，人民币自由兑换将推动我国的要素价格市场化改革。

2.利率市场化。利率市场化是指金融机构在货币市场通过供求关系决定利率水平的运行机制，由金融机构根据资金状况和对金融市场的判断来自主调节利率水平。比如，在存款方面逐步放开对存款利率上限的限制，在贷款方面放开对贷款利率下限的限制，等等。对于强化货币传导机制、发挥货币政策作用、推动人民币国际化进程有重要意义。

3.离岸金融。离岸金融是指设在某国境内但与该国金融制度无甚联系，且不受该国金融法规管制的金融机构所进行的资金融通活动。即不受当局国内银行法管制的资金融通，无论这些活动发生在境内还是在境外。如美国的国际银行业设施和东京离岸金融市场的业务活动等均属离岸金融。

（四）政府管理服务创新

不同于以往保税区以税收政策优惠为主要特点的政策让利，上海自贸区着力点在于转变政府职能，通过管理模式创新，为国际贸易提供便利，向管理要效益、向制度要红利。主要亮点有两个。

1．“境内关外”的特殊海关监管制度。自贸区最大特色是“境内关外”的特殊海关监管制度，即“一线（自贸区与国境线）放开，二线（自贸区与非自贸区）管住”。自贸区将实行“一线逐步彻底放开，二线安全高效管理，区内货物自由流动”的监管模式。②《中国（上海）自由贸易试验区总体方案》， 中国政府网 ，2013年9月27日。一线监管集中在对人的监管，口岸单位只做必要的检验检疫等工作，海关方面将不再采用批次监管的模式，而采用集中、分类、电子化监管模式，可以使自贸区内人与货物高效快速流动，简化手续，降低成本。

2．促进投资和贸易的配套税收政策。自贸区税收政策呈现两大亮点，分别是资产评估增值分期缴纳所得税、股权激励分期缴纳所得税。注册在试验区内的企业或个人股东，因非货币性资产对外投资等资产重组行为而产生的资产评估增值部分，可在不超过5年期限内，分期缴纳所得税。对试验区内企业以股份或出资比例等股权形式给予企业高端人才和紧缺人才的奖励，实行股权激励个人所得税分期纳税政策。③《中国（上海）自由贸易试验区总体方案》， 中国政府网 ，2013年9月27日。同时对试验区内注册企业的出口退税和进口环节增值税进行了规定。这些举措将吸引内外资企业进驻自贸区，上海有望成为东北亚贸易平台和世界大宗商品交易中心。

二、上海自贸区主要特征

中国目前已经建立了各种过渡性经济园区（特区）一百多个，包括保税区、出口加工区、跨境工业园区、保税港区等，但上海自贸区是第一个真正意义上符合国际惯例的自由贸易区，与国内其他经济园区相比，上海自贸区具有自身的特征和性质。

（一）开放性

上海自贸区方案规定了6大服务领域18个行业扩大对外资的开放措施，选择扩大金融服务、航运服务、商贸服务、文化服务等领域开放，暂停或取消投资者资质要求、股比限制、经营范围限制等准入限制措施。①《中国（上海）自由贸易试验区总体方案》， 中国政府网 ，2013年9月27日。自贸区在开放领域和开放范围上更为广泛，在开放措施上更为先进和得力。从开放领域看，涉及金融服务、航运服务、商贸服务、专业服务、文化服务、社会服务等六大领域，营造了有利于各类投资者平等准入的市场环境，使竞争主体多元化。从措施上看，先行先试人民币资本项目下开放，并逐步实现可自由兑换等金融创新，允许符合条件的外资金融机构设立外资银行，符合条件的民营资本与外资金融机构共同设立中外合资银行，允许符合条件的中资银行从事离岸金融业务，等等。其中金融与资本市场、文化与社会服务领域的开放力度前所未有、居国内领先地位。

（二）效率性

与保税区侧重于税收安排相比，上海自贸区重要意义在于是一种制度创新，是金融、税收、贸易和管理的综合制度创新。制度具有激励和约束功能，金融税收管理制度变迁增加了社会的货币化净所得，重新配置了经济机会，降低了市场交易成本，提高了整体经济效益，增进了社会整体福利。第一良好的投资环境, 政府为所有经营者提供公平的经营环境, 对国内外公司一视同仁, 对新投资项目设立一站式服务，有助于投资者节省时间和提高办事效率。第二．多方面的优惠制度，如优惠的贸易结算、税收优惠、利率和投资政策，完善的法律法规等，将使自贸区更具吸引力和竞争力，从而促进自贸区的繁荣和发展。第三，适度的监管制度大大提高国际贸易的便利性和快捷性，特别是“境内关外”海关监管制度的实行，将避免因复杂海关手续造成的贸易障碍，加速人流和物流的高速有效流转。比如跨关区验收降低了企业运输成本，无纸化通关节省了时间，提高了效率，仅海关监管、检验检疫管理的改变，就能大幅降低外贸企业的成本。因此，自贸园区对于我国外贸成本的降低将起到不可估量的巨大作用。

（三）试验性

与传统的自贸区侧重贸易领域相比，上海自贸区更多肩负了许多重要领域的改革、创新和政策试验的职能。其试验主要围绕三方面开展，一是要转变政府职能，探索推动行政审批的改革；二是要推动服务业的扩大开放；三是在创新投资管理模式方面进行探索。②张建平：《以上海自由贸易区撬动新一轮改革》，《中国外汇》，2013年第9期。例如，在投资管理体制创新方面，自贸区将在全国率先探索外资“负面清单”的管理模式；再比如，在金融创新方面，自贸区将在人民币利率市场化、资本项目可兑换、人民币跨境使用方面先行先试。这些试水举措本身就具有改革探索的意义，在探索过程中，一定会碰到这样那样的问题，待这些问题被化解和理顺之后，自贸区试点可能继续推进，向全国进行辐射和示范，因此，上海自贸区可以理解为中国下一步改革开放的窗口，是我国新一轮对外开放和体制机制改革的试验田。③张建平：《以上海自由贸易区撬动新一轮改革》，《中国外汇》，2013年第9期

（四）风险性

上海自贸区最大的亮点在于人民币资本项目可兑换和利率市场化，这种金融制度的创新一方面可以释放改革红利，同时对中国经济特别是金融监管也是巨大考验，使中国经济面临更大的风险。

资本项目可兑换是一把“双刃剑”，存在着较大的风险。风险主要有三种：一是有可能形成中国境内资本大量外逃，对国内资产市场带来巨大冲击，中国银行体系将出现挤兑风潮，影响国内经济增长与经济发展；二是由于境外短期投机资本大量涌入，即国际游资通过自贸区平台进行套利，一旦资本大幅回流，将对资本市场和实体经济造成冲击；三是两者同时发生可能造成中国经济和金融动荡，从而影响人民币资本项目的开放进程。④王元龙：《人民币资本项目可兑换与国际化的战略及进程》，《中国金融》，2008年第10期。

利率市场化是一个国家金融市场化过程中的关键一步，这一过程充满荆棘和风险。由于利率市场化，银行系统将面临着更加严重的不确定性。为了争抢市场，一部分银行不顾长远盈利和风险，一味抬高存款利率，不断调高利率以高息来揽存，提高资金成本，增加银行未来风险。①李稻葵：《中国必须进行新的金融整顿》，《南方日报》，2013年9月6日。

总之，自贸区内的金融改革可能会带来资本转移和企业套利的风险，存在短期资本跨境流动和区内区外套利的风险，但可以通过形成国内市场一体化和提高市场效率来防范。对于经济体制转轨中的中国，需要对资本项目中的部分子项目继续实行适当的管制；在人民币资本项目可兑换过程中采取稳健操作；灵活调整资本项目可兑换的排序；完善资本项目可兑换的法律。

三、设立上海自贸区的经济意义

上海自贸区承载着中国深化改革、扩大开放的使命，事关中国未来经济发展的新路径和新模式，既有破解中国当前经济发展难题的实践意义，也有丰富社会主义市场经济理论的理论意义。

（一）上海自贸区设立的实践意义

1.扩大开放高端服务业，为第三产业发展注入活力

从自贸区总体方案看，此次开放的金融、航运、商贸、文化服务均是单位产出能力较大的高端行业企业，这些高端服务业的兴起，将带动区内服务业发展，因此，服务贸易将迎来更大的发展机遇。自贸区注重深化各项制度改革，特别是金融、税收、贸易、监管等制度改革，这些制度创新必将创造全球贸易合作的新平台，最终转化为生产力和竞争力，有望带动上海特别是长三角地区出口加工、贸易、服务产业的发展，对上海第三产业发展形成巨大的推动作用。作为新的国际贸易中心，自贸区可以推动口岸贸易、离岸自由贸易的开展，离岸与在岸贸易的结合、内贸与外贸的统筹运作，会带动上海生产性服务业、消费性服务业发展，推动上海服务业改革。②雷仲敏：《上海浦东建设国际自由贸易港区的探讨》，《科学发展》，2010年第3期。作为新的国际航运中心，上海要重点发展国际物流中转、国际配送、国际采购、国际转口贸易、出口加工以及其他为国际航运、物流和制造业提供支持及配套的各类服务，如商务服务、船代货代、报关报验、运输、法律、资讯、旅游等业务。③雷仲敏：《上海浦东建设国际自由贸易港区的探讨》，《科学发展》，2010年第3期。总之，自贸区将带来上海及周边地区第三产业的繁荣与发展。

2.集聚高端制造业，推动第二产业转型升级

当前，中国经济正处于转型升级的重要阶段。今年以来，我国外贸大幅回落，对国内经济造成了巨大冲击。在经济全球化的大背景下，国际经济合作更显重要，加速资源要素流通势在必行。建立上海自贸区有助于提振外贸，稳定经济发展，为中国经济转型升级营造良好发展环境。首先，资本市场的开放，自贸区离岸金融市场的出现，便于国际资本流入，弥补国内资金缺口，企业能以更加灵活的方式和渠道筹资、融资。其次，服务市场的扩大，将提升当地经济活动和贸易水平，给自贸区港口、机场、仓储物流、金融类企业带来实质利好，便利的金融、贸易和通关服务将吸引更多加工、制造、贸易和物流企业聚集，自贸区企业将迎来新的活力和发展契机。第三，自贸区应积极促进产业链延伸与价值链融合，实现高端制造与高科技研发、设计、营销、服务产业的相互渗透和支持，促进制造业转型升级。④谢慧群：《迈向自由贸易试验区的“升级”之路》，上海浦东门户网，2013年7月31日。自贸区将成为跨国公司总部和高端制造业集聚区，促进上海及中国经济转变增长方式和优化经济结构。

3.深化市场化改革，为中国经济体制改革提供示范

自由贸易区是许多国家推动对外贸易发展和加快经济转型升级的重要途径之一。近年来，中国经济增长速度放缓、经济发展遭遇新的瓶颈，投资带动经济的效应日趋弱化，政府极力寻求新的经济增长引擎。然而，由于过去长时期形成的行政体制僵化，对市场的严厉管制，造成经济发展缺乏活力。同时因为国内资本市场的封闭，导致我国缺失大宗商品国际定价权，在国际贸易中长期处于不利地位，国际市场商品价格的波动给中国经济造成巨大伤害。①夏善晨：《中国（上海）自由贸易区：理念和功能定位》，《国际经济合作》，2013年第7期。在原料价格上涨、税收增加以及劳动力成本攀升等压力下，中小企业生存环境恶化，实体经济持续低迷。在全球资金快速流动的情况下，将上海打造成世界贸易和金融中心，发展期货保税交割业务，是大宗商品定价体系的先决条件。因此，设立上海自贸区，是中国政府企图突破国内外发展障碍的大胆探索。有利于培育中国国际竞争力，拓展经济增长新空间，打造“中国经济升级版”。同时，自贸区的设立如果能够顺利推进，必将为全国性的改革破局，产生巨大的示范效应。②周 洲：《自贸区开放试点争议大 三五年内或只批上海一家》，《每日经济新闻》，2013年9月18日。

4.深度参与国际分工，提高中国开放型经济水平

从国际关系形势看，最有影响的美欧自贸区谈判和跨太平洋伙伴关系协议均不包括中国，未来世界贸易规则、格局的可能改变，中国将面临严峻的“二次入世”危险。③王辉耀：《建立自贸区堪比当年特区气魄关闭》，《京华时报》,2013年9月28日。多年来中国在世界经济舞台上处于被动境地，缺少深度合作的手段和制定规则的话语权，在国际舞台上难以发挥一个大国应有的作用。④王辉耀：《建立自贸区堪比当年特区气魄关闭》，《京华时报》,2013年9月28日。上海自贸区的设立有助于加强中国与国际多领域合作，进一步深度参与国际分工，构筑中国参与国际竞争的桥梁，促进商品贸易和资本往来，突破商品贸易壁垒，提高贸易管理水平，提升中国商贸服务业的产业形态，形成国际商品集散中心，提高我国在大宗商品方面的定价权，并逐步成为国际定价中心，提高中国在国际贸易中的地位。拓展我国对外开放的广度和深度，提高开放型经济水平，改变我国对外开放的格局，推进我国全面融入世界经济、金融、贸易体系。可以通过制度创新和改革创新推动上海“四个中心”（国际经济中心、国际金融中心、国际贸易中心和国际航运中心）的建设，⑤《上海自贸区拟定9月29日挂牌 首批32项细则将出炉》，《经济参考报》,2013年9月25日。上海自贸区有望建设成为以开放促改革的前沿阵地。

（二）上海自贸区设立的理论意义

上海自贸区的设立，为处于十字路口的中国经济发展，选择了新模式、明确了新路径，必将从实践上深化和丰富社会主义市场经济理论，不仅有较强的现实针对性，也有深厚的历史意义。

1.市场改革是中国经济发展的道路选择

众所周知，经过三十多年的改革开放，中国经济面临新的发展困境，由于国内外发展环境和条件的变化和制约，中国改革进入深水区和攻坚阶段，在经济发展手段上存在政府和市场的双重博弈，是坚持政府宏观调控，强化行政权力对经济的影响和干预，还是全面建立和完善市场经济体制，限制行政权力，建立基于规则的“法治的市场经济”， 建立和健全竞争性的市场体系，进一步发挥市场在资源配置中的基础性作用。⑥吴敬琏：《中国经济社会矛盾几乎到了临界点》，人民网，2012年11月15日。新一届政府用实际行动，为世人作了诠释，上海自贸区的设立坚定了我们关于中国坚持市场经济的道路自信。关系到中国未来经济发展的方向和路径，意义重大而又深远。

2.制度创新是中国经济发展的重要因素

当今世界，资源短缺、成本上升、环境破坏，依靠资源消耗和要素投入的传统经济增长方式难以为继，依靠土地、劳动、资本等传统生产要素发展经济受到制约，急需寻找并投入新的生产要素。制度经济学家认为，制度也是重要的生产要素，好的制度可以释放和提高社会生产力，坏的制度则会阻碍和束缚生产力的发展。上海自贸区最大的价值和意义在于“上海制度”和“上海机制”，通过自贸区这块“试验田”进行制度创新，通过实践检验和修正，等基本成熟时逐渐向全国辐射和推开，寻求能够在全国可复制、可推广的制度性建设，是上海自贸区的深层次意义之一。