论新形势下我国税收征管模式的完善

◆薛海骏

近20 年来，伴随着世界经济全球化、区域经济一体化的发展，特别是信息技术的迅猛发展，纳税人经济活动日趋多样化、复杂化，税源结构发生着重大变化，各国税收征管面临巨大挑战，进入重要改革时期。新中国成立以来，我国税收征管模式经历了数次变革，但税务机关在工作实践中仍然存在着较多的不足，税收成本较高，税收效率偏低，与世界发达国家税收征管模式还有很大的距离。在此背景之下，探讨我国现代税收管理模式的健全完善对进一步发挥税收调控经济社会发展作用具有重要意义。

一、我国税收征管模式及其评析

税收征管模式是指国家及税务机关为了实现税收征管目标，在税收征管过程中对相互联系、相互制约的税收征管组织机构、征管人员、征管形式、征管方法等要素进行有机组合所形成的规范形式。①王明明，康忠贵：《进一步完善我国税收征管模式的研究》，《税务研究》，2010 年第1 期，第86-88 页。

新中国成立以来，我国的税收征管模式经历了数次变革。20 世纪50 年代到80 年代初，我国采取的是“一员进厂、各税统管、征管查合一”的征管模式，即税务专管员模式。②韦冬民：《对完善我国现行税收征管体制的思考》，《国际商务财会》，2011 年第5 期，第81-82 页。1988 年，我国税收征管开始进行改革，打破了传统的征管查一体的税收专管员模式，建立“征、管、查三分离”或“征管与检查两分离”的征管模式，初步实现了征管模式由传统的保姆式管理向按税收征管业务职能分工的专业化管理转变，大幅提高税收征管效率。③韦志清：《试论我国税收征管模式的完善》，上海：复旦大学硕士学位论文,2007 年，第17-19 页。1996 年又明确了“以纳税申报和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收，重点稽查”的税收征管新模式，2004 年税务总局在原有征管模式基础上进行了重新表述，增加了“强化管理”，形成34 字模式，进一步优化和完善了征管模式，这种模式首次明确了纳税人的纳税主体地位，普遍建立纳税人主动申报纳税制度，计算机得到了广泛应用，真正开始实现了“征管查”的三分离，建立起较为严密的税源监控和税务稽查制度，总体内容与世界先进国家税收征管模式基本接轨。④韦志清：《试论我国税收征管模式的完善》，上海：复旦大学硕士学位论文,2007 年，第17-19 页。

然而，随着世情、国情、税情的不断变化，当前模式也已不能适应经济社会发展的要求，在运行过程中暴露出诸多矛盾和问题：一是纳税遵从方面，自主申报的纳税要求与纳税人法制观念淡薄、纳税遵从度较低之间的矛盾；二是税源监控方面，税源严重流失与税源监控不力之间的矛盾；三是技术手段方面，先进的征管手段与相对低素质的税务征管人员之间的矛盾；四是分工配合方面，征管查分工制衡与协调配合之间的矛盾。①岳树民：《中国税制优化的理论分析》，北京：中国人民大学出版社，2003 年版，第43-47 页。面对这些矛盾和问题，我国的税收征管模式改革已刻不容缓。

二、现代税收征管的创新和发展

（一）现代税收征管模式理论发展

随着在经济全球化的迅猛发展，新的税收征管理论不断推陈出新。②伦玉君：《中国改革开放以来税收征管的基本经验及改革展望》，《税收经济研究》,2011 年第5 期，第28-33 页。

1.税收战略管理模式

税收战略管理理论指的是税务部门作为重要的公共职能部门，通过实施有效的税收战略管理，确定具有前瞻性的组织发展目标，强化行政管理，优化组织机构，以提升自身的环境适应能力和综合竞争实力，从而提升税收征管的运行效率。税收战略管理理论作为一种新的管理途径和思维方式日益引起世界各国政府的高度重视。OECD 成员国大都设置了税收战略管理机构，专门负责制定、实施和控制税收管理战略，把提高纳税人税收遵从度作为优先发展的战略目标，把人力资源开发以及税收征管社会化等作为重点发展的战略目标。

2.税收风险管理模式

最先将税收风险管理模式引入税收征管工作之中的是澳大利亚。税收风险管理是指税务机关通过合理的资源分配，分析识别制度性的税收风险，并按照风险的高低进行等级排序，把有限的征管资源优先应用于高风险群体的防控上，从而达到高效管理纳税人，促进纳税人自觉遵从的目的，使税收征管更具针对性、更有实效性。税收风险管理对于税务机关合理配置资源，降低征纳双方的遵从成本，同时提高税收遵从度有明显成效。OECD 成员国中大部分国家如新西兰、英国、加拿大、法国、爱尔兰、荷兰、挪威和美国等国都建立了促进纳税人自我遵从的税收风险管理模式。

3.流程再造管理模式

流程再造，又称业务流程重组（Business Process Reengineering）是20 世纪90 年代美国哈默提出的，是指运用从一个或一系列连续的操作即业务流程对管理过程进行全面的调查研究和细致分析，彻底改革不合理环节，取消不必要的环节，从而达到提高管理效率的目的。③Michael Hammer，James Champy ：《Reengineering the Corporation》,Harper Business Press,1993，11-17。近年来, 不少税务机关都或多或少地做过一些业务重组的尝试,将信息技术的应用引入传统税收征管模式中,重新设计税收征管的流程。

（二）现代税收征管模式的国际实践

现代化的税收征管理论正将传统的税收征管模式逐步解构，各国关于税收征管模式改革的探索方兴未艾。

1.美国的征管模式

美国建立了十分完善的纳税服务机制和严密的税收执法机制。提出了“纳税服务+税收执法=纳税遵从”的理论。以“通过提供最高质量的服务，帮助纳税人理解和履行纳税义务，统一公平地执行税法”为战略目标。引入了风险管理理念，税务部门通过全国统一的社会保险代码掌握纳税人的涉税信息，对纳税人的涉税风险进行分析识别，依靠专业化的审计对违法行为进行严厉的处罚，建立起严密、系统的税源监控体系。在全国各地建立了十大税务管理计算中心，建立起以“纳税申报-税款核算-税款征收-欠税催缴-争议处理”为基本内容的现代征管流程和科学、有效的预警指标体系和评估模型，通过法律化方式建立良好的部门协作化体系。④戴芳：《论我国现行税收征管模式的风险防范》，《河北经贸大学学报》，2012 年第4 期，第30-33 页。

2.日本的征管模式

日本的税收征管制度经过近百年的发展已经形成了独具特色、相对完善的一整套制度。实施蓝色申报制度，以“增强纳税人的纳税意识，引导纳税遵从，降低税收征收成本”为战略目标，一方面通过多种形式为纳税人提供高效优质的服务，一方面内设的“查察部”负责税务稽查审计工作，重点查处高风险的大案、要案以及惩处和威慑涉税犯罪活动。以“自行核算、自行申报、自行纳税”为基本流程，以计算机技术为依托，建立了全国统一的征管信息综合管理系统(KSK 系统)，与有关部门如银行、海关、保险、金融及大企业的管理系统实施联网，注重利用第三方情报信息，通过良好的部门协作实施严密的税源监控。

3.德国的征管模式

德国将税务部门的职能定位为纳税服务部门，税收征管的首要目的即为纳税人提供需要的服务。同时，所有公共部门通过唯一的固定的身份鉴定号码实施情报交换，广泛利用计算机网络信息技术，打造“税源认定、纳税申报、税务代理，税款缴纳、税务检查”的基本流程。建立起独立于征收管理的税收稽查审计部门，对税收违法行为的惩处十分严厉。通过法律规定公共部门、银行金融机构负有提供信息、协助调查的法定义务，实现社会资源的共享。①王文娟：《现行征管模式下提高税收征管能力的研究》，成都：西南财经大学硕士学位论文,2010 年，第38-40 页。

综上，通过对现代税收征管模式理论和实践的分析总结，可以发现现代税收征管模式普遍把“税收遵从”作为税收优先战略，建立起促进纳税人自愿遵从的风险管理模式，以税收信息化为支撑实行税收信息化管理，以法制化为制度保障建立严密的部门协作制度和信息交换监控网络。这是当前现代税收征管模式发展的基本趋势及主要特征。

三、进一步改革和完善税收征管模式

（一）当前税收征管模式改革评析

近年来，国家税务总局发起了新一轮的税收征管改革。2008 年成立纳税服务和大企业管理司，引入税收风险管理、征管手段信息化的发展战略，2009 年提出信息管税新思路并开展专业化试点工作，2010 年下发专业化试点工作指导意见确立八个省市开展试点工作，2011 年启动了以税收征管现代化为目标的税收征管改革工作。通过一系列的改革，充分吸取当代最先进的管理理念、方法，利用信息技术手段，以提高纳税遵从为目标，以风险管理为导向，以流程再造为路径，逐步对原有的征管模式进行专业化、现代化改革，取得了良好的成效。

然而，当前的改革大多是在原有征管模式的框架之下进行一定程度的调整，尚未形成新的、系统的模式，一些矛盾和问题也随着改革的深化不断暴露出来，主要表现在以下几个方面：一是强调征管模式的理论创新忽视了我国的具体国情；二是强调征管模式的技术性而相对忽视征管工作的基础；三是强调征管模式的制约性忽视模式要素的内部联系。

（二）完善我国税收征管模式的基本原则

即使存在一个完美的税收征管模式，也并不一定能保障税制的完美运行。现代税收征管模式必须建立在一定的基础条件之上，必须创造一定的内外部环境才能充分发挥作用。

笔者认为，我国税收征管模式的完善应在以下三个原则的指导下进行：

一是税收征管模式必须与社会环境相适应。现代化的税收征管模式是建立在相应的经济、社会基础之上的。只有经济基础、法治建设、公民素质达到相应的水平，才能为税收征管改革提供必要的条件。

二是税收征管模式必须与税制模式相适应。税制结构的优化是税收征管模式改革的基础和保障，税收征收管理必须与税收制度相协同，才能发挥税收征管的效应。

三是税收征管模式必须与税收征管目标相适应。税收征管模式必须能够体现税收征管目标，应围绕着税收征管目标的实现进行，以税收征管目标为导向设计税收征管模式。①张炜：《对我国税收征管改革问题的思考》，《财政研究》,2011 年第9 期，第27-28 页。

（三）改革和完善我国税收征管模式的设想

针对我国现有征管模式的缺陷和不足，结合当前税收征管改革过程中暴露出来的矛盾和问题，笔者认为，我国税收征管模式的设计应从我国的具体国情出发，综合考虑我国的社会环境、税制结构、征管目标，有选择的借鉴外国在税收征管上的积极经验，建立“以纳税申报为基础，以风险管理为导向，以信息技术为依托，优化纳税服务，规范税收执法，促进纳税遵从”的现代化的征管模式。这种模式对现行征管模式进行必要的扬弃, 既保留了它的先进性、合理性和科学性, 又弥补了它忽视国情、忽略管理、处罚不力等方面的不足, 同时突出了纳税申报在征管中的基础作用, 其根本目的是为了促进纳税人自愿遵从税法，降低税收征管成本，提高税收征管效率。②蔡军：《论深化税收征管制度的改革》，《扬州大学税务学院学报》,2001 年第3 期，第25-28 页。

一是建立以自我评定制度为基础的纳税申报体系。首先，落实纳税人自我申报制度，税务机关主要向纳税人提供规范化的政策确定性服务和多元化的办税选择，促进其自愿遵从。其次，规范税收征管核心流程，基于纳税人自我评定制度，打造“纳税人自主申报—受理申报—税收评定—违法调查—税款追征—争议处理”的基本程序。再次，构建税收评定新模式，在受理纳税申报之后，税务机关按照规范的税收评定程序对申报的真实性、准确性、合法性进行评价和确定。

二是构建以风险管理为导向的现代税收征管体系。运用风险管理、情报管理和分类管理的理念，构建以风险管理为导向，以情报管理为驱动，以分类管理为手段的现代税收征管体系，确立风险管理导向下的税收征管流程，建立情报管理驱动下的风险管理机制，深化分类管理的差别化遵从管理方法。通过风险等级评定优先对高风险纳税人实施税收评定，充分发挥现代信息技术作用推进现有信息资源情报化，通过税收评定的专业细分设置进一步深化分类管理。

三是构建以现代信息技术为支撑的“信息管税”模式。建立完善的税收信息化应用机制，以推广总局“金税三期”为契机，以创新税收GRP（Government Resource Planning，政府资源规划）系统为平台，实行信息技术统一集中管理，为实现税收管理各项战略目标提供强有力的信息化支撑。建立税务首席信息官（CIO）制度实现业务与技术的有效融合，运用ITIL 服务理念建立起健全的管理规范，引入先进的信息技术工具加强数据共享，注重数据仓库技术和数据情报应用。引入联机分析处理（OLAP），深化数据加工挖掘分析，推进税务系统私有云建设。普及虚拟化技术，依托移动办公、物联网等新技术，实现现代技术手段下的信息管税“模式”。