法治思维与法治方式的培养和应用——十八大报告的法治解读

王紫零

（揭阳市委党校，广东 揭阳 522031）

胡锦涛同志在十八大报告中强调，提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力。党领导人民制定宪法和法律，党必须在宪法和法律范围内活动。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权，绝不允许以言代法、以权压法、徇私枉法。报告中明确要求，政府和公民都要守法，特别是各级官员更要以法治的方式理政。这符合现代社会理念，也符合现代政治文明中的政府角色定位。

执政党第一次把“法治思维”和“法治方式”写入行动指南，表明了执政党全面推进依法治国方略的鲜明态度和坚定决心。法治思维和法治方式是我国依法治国方略的具体体现,应当成为各级领导干部与党中央保持一致、提升执政水平、加强执政能力建设的重要内容。法治思维和法治方式的提出是对领导干部更高的要求，具有“划时代的意义”。

一、法治思维与法治方式的涵义与相互关系

（一）法治思维

所谓法治思维是指严格按照法律的规定、原理和精神，思考、分析、解决问题的习惯和取向，[1]包括在思维过程中，人们运用法律解决问题的具体方法。在行政工作中就是指按照法律的逻辑来观察、分析和解决社会问题的思维方式，特别强调的是要树立依法行政、依法行事的理念。

首先，法治思维是建立在法治理念的基础上的。法律思维的主要特征就是要用法律至上、权利平等和社会自治的理念去思考和评判一切涉法性社会争议问题。其次，法治思维是一种规则性思维。法律思维是以法律规则为标准对人们行为进行的分析和判断。法治思维是指执政者运用法律规范、法律原则、法律精神对所遇到或所要处理的问题进行分析、综合、判断、思考的过程。在这种过程中，执政者为认识和解决所遇到或所要处理的问题，首先要确定法律依据(包括法律规范、原则、精神)，然后通过判断、推理，形成认识和解决相应问题的结论、决定。第三，法治思维是一种理性思维。法治思维就是依这样的逻辑思考和认识乃至解决问题的过程。法律理性是要谨慎对待情感等外在因素，不为道德、情理、社会舆论等左右自己的判断。具体地说，当一个问题摆在面前时，首先想到的是这个问题在法律上是如何规定的；在涉及到这个问题的当事人中谁该享有权利，谁该履行义务；这个问题在法律上应当如何解决——由哪一个部门解决以及通过什么样的程序解决等等。但在实际生活中，我们相当一部分领导干部由于法律知识的欠缺以及法律观念的淡薄等原因，在遇到问题时头脑中首先出现的并不是法治思维，而是先想到诸如是否影响经济发展，“社会效果”怎么样，群众的情绪怎么样等等。第四，法治思维是一种程序思维。法治思维程序性的意义在于排斥任意性、避免人情化、促进理性选择，从而提升人们对法律的信仰。最后，法治思维是一种平衡性思维。平衡各种矛盾与利益冲突，将各种利益都纳入法律的框架内，保障社会的安全稳定和秩序。

（二）法治方式

法治方式是指公权力执掌者在法治理念和法律精神的指导下,通过制定、执行法律、法规、规章,运用法律、法规、规章创制的制度、机制、设施、程序处理各种经济、社会问题,解决各种社会矛盾、争议,促进经济、社会发展的措施、方法、手段。[2]

十八大报告明确提出要“更加注重改进党的领导方式和执政方式，保证党领导人民有效治理国家”。在社会转型、矛盾凸显、利益多元、诉求多样的执政环境下，法律是调节关系、规范行为、消除矛盾、弥合分歧、维护秩序、实现和谐的“最大公约数”。相对于其他执政方式，法治的执政方式成本最低、效率最高、效果最好，更有助于形成社会共识、体现广大人民的共同意志，更有利于巩固党的执政地位、有效治理国家，更有益于实现国家的长治久安。为此，报告深刻指出“法治是治国理政的基本方式”，要将国家的各项活动纳入法治框架，接受法律的规制，实现国家各项工作的法治化，“保证人民依法享有广泛权利和自由”。报告特别强调“党领导人民制定宪法和法律，党必须在宪法和法律范围内活动。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权，绝不允许以言代法、以权压法、徇私枉法”。

（三）二者之间的关系

总体上说，法治思维是思想层面的要求，强调思想转变，突出党对法治的理念态度；法治方式是执行层面的要求，是一种行为准则。两者关系具体如下：

首先，法治思维支配法治方式。执政者具有法治思维，必然会主动、自觉运用法治方式治国理政，反之，当他遇到需要处理的问题时，通常首先会想到人治手段，在必须和只能运用法治方式时，他也可能把法治方式用偏、用歪。

其次，法治思维需要通过法治方式来表现。法治思维虽然是一种思想认识活动和过程，但它必然要外化为法治行为，即通过法治方式治国理政。如果一个执政者只会用法律规范、原则、精神来分析和思考问题，而不能和不会用法治方式解决问题，尚不能认为这个执政者具有法治思维。

二、法治思维的要求与法治方式的运用规则

法治思维与法治方式不是完全平行的概念和范畴，法治思维决定和支配法治方式。因此，我们讲法治思维的外化规则时用“要求”，而讲对法治方式的实施规范时用“运用规则”。

（一）法治思维的要求

1.合法原则。作为一个国家工作人员，特别是领导干部，在行使国家公权力时，无论是决策，还是执行，或者是解决社会矛盾、争议，基于法治思维，都应遵守合法原则，并在整个决策、执行和解纷的过程中随时和不断审视其行为是否遵守和符合合法原则，合法原则具体包括以下五项要求：目的合法、权限合法、内容合法、手段合法、程序合法。如在行为过程中发现违反上述要求，应及时主动纠偏。

2.合理原则。合理原则即行政机关做出的行政行为内容要客观、适度、符合理性。行政合理性原则必须以合法性原则为前提。合理是合法范围内的合理，任何违法的所有“合理性”概不允许。政府的行政行为必须既合法又合理，任何合法不合理或合理不合法的行为都是不允许的。违反行政合法性原则构成行政违法，违反行政合理性原则构成行政不当。

（二）法治方式的运用规则

法治思维要求法治方式运用必须遵循一定规则。这些规则主要包括：优先适用规则、协调适用规则、比例原则、程序制约规则。

1.优先适用规则：相应事项的处理既有法治方式可以适用，又有其他手段可以适用，应优先适用法治方式。根据“优先适用规则”，公权力执掌者解决社会矛盾和争议，应首选诉讼、复议、仲裁等法治方式。只有在不具备适用法治方式条件（如相应争议不属法院受案范围，当事人起诉已过时效等）或者法治方式已经用尽，但争议尚未解决的情况下，公权力掌握者才应该选择法治方式以外的手段。[3]

2.协调适用规则：相应事项的处理有多种手段（包括多种法治方式）可以适用时，在必要时可以综合适用，并协调这些手段之间的相互关系，以求取得最佳的处理效果。

3.比例原则：执政者处理相应事项和相关问题，选择适用的法治方式或其他手段的强度要与所处理的问题和事项的性质相适应、成比例，不能“高射炮打蚊子”。在处理相应事项和相关问题有多种手段（包括多种法治方式）可以选择时，一般应选择对行政相对人权益损害最小的手段。

4.程序制约规则：执政者处理相应事项和相关问题，无论选择何种手段，即使是法治方式，都应严格遵守法定程序或正当程序，受程序制约。执政者不能认为自己选择的是法治方式，遵不遵守程序就无关重要。

（三）二者的良性互动

法治思维和法治方式与一个国家、地区的法治实践具有互动作用。执政者主动、自觉和善于运用法治思维和法治方式治国理政自然会促进相应国家、地区的法治实践。反过来，一个国家、地区的法治实践又会给予相应国家、地区执政者更主动、自觉运用法治思维和法治方式的动力。一个国家、地区一旦形成了这种良性互动，即可认为其已步入了法治管理和科学发展的轨道，形成了法治社会的常态。

三、法治思维与法治方式运用能力的培养

在建设法治国家、法治政府的过程中，培养和提高国家公职人员，特别是领导干部运用法治思维和法治方式治国理政的能力是最重要的一个环节。

（一）“法治思维”的养成要从日常的工作生活做起

首先，要心中有法，掌握法律知识。这是依法行政能力的知识前提。在法律知识方面，领导者除了应掌握宪法、民商法、行政法、经济法、刑法、社会法、诉讼与非诉讼程序法的基本知识，熟知与领导工作密切相关和本系统的专业法律法规外，还应了解立法指导思想、立法依据、基本原则以及行政、组织、管理方面的规定，深刻理解法律精神，并能结合改革、发展、稳定的大局，学习和思考科学兴国和可持续发展、维护政治安定和社会稳定等方面的法制建设课题。

其次，要办合法事。合法则可行,不合法则缓行禁行,明白任何组织或者个人都没有超越宪法和法律的特权,做到实体公正。

三是合法办事。即便欲办之事合乎法律法规,但在办理过程中也必须循规蹈矩,不得逾越法律半步,更不能以言代法、以权压法、徇私枉法,确保程序公正。

四是权之以法。十八大报告对于“法治思维”的相关要求提出了三个“不允许”：不允许以言代法，不论任何人的言论，那怕是“金口玉言”，也不能代法；不允许以权压法，不是法服从权，而是权服从法。在法律面前，不论谁手中的权力多大，都是人人平等，不允许循私枉法。“法治思维”要解决的核心问题是权力与权利的冲突,所以法治的精髓就在于限制权力、保护权利。只有加强对公权力的限制与约束，扩大人民民主、提高司法公信力、尊重和保障人权,才能真正形成“法治思维”的习惯。对于权力而言,法无授权即禁止；对于权利而言,法无禁止即自由。由此可见,法治重在治权、重在治官。[4]

（二）具体工作中要有法治观念

1.决策中要有法治思维

各级领导干部的责任，就是要通过科学的决策，保证我国社会主义市场经济体制的健康顺利发展。既然市场经济运行必须遵循法制的轨道，那么，依法决策应成为保证决策科学化的重要前提。

领导干部应具有高层次的法治思维即“以法治国”的思想。在这种思想的指导下，领导干部做任何事情都要从法律的角度去分析、思考、解决问题，把自己的思维方式建立在法律的基础上，自觉地把自己的行为置于法律的约束之下。特别是在实际工作当中，确定到每一个主张，不仅要考虑经济效果，社会效果，还要考虑法律效果。把法律意识贯穿到思维方式中去。领导干部的思维方式要有法律意识，不只是法律原则的基本要求，同时也是一种社会统治的策略。只要领导干部在思维方式上有法制意识，就能自觉地养成严格执法的行为，这样，就能在社会上形成良好的示范效果，并有助于法制权威的真正树立。

2.具体工作中要依法办事

在具体的管理工作中，做到依法办事，按法律程序解决工作中出现的矛盾和问题，而且处理结果有法律依据，能以法服众，以法说话，以法育人，把法律意识落实到具体的管理工作中去，推动各项工作的开展。

口头上讲法治，而在实际工作中又不自觉地搞人治的现象时有发生，这是非常有害的，因为它可以失信于民，可以毁掉我们辛辛苦苦建立起来的有中国特色的社会主义制度。因此，作为领导干部要在实际工作中注重改进工作方式，要努力把运用行政手段，经济手段推动工作转移到运用行政、经济、法律手段并举推动工作上来，重点要突出法律手段的作用，不断提高依法管理、依法行政的能力。

[1]谌洪果.法律思维：一种思维方式上的检讨[J].法律科学，2003，（2）.

[2]姜明安.法治是法治思维与法律手段的良性互动[N].北京日报，2012.

[3]姜明安：再论法治、法律思维与法律手段[J].湖南社会科学，2012，（4）.

[4]吴 逸：“法治思维”如何养成[N].检察日报，2012.