城乡统筹背景下完善被征地农民社会保障的对策

李 颖

(中国大地出版社编辑室，北京100083)

党的十八大提出，解决好农业农村农民问题是全党工作重中之重，城乡发展一体化是解决“三农”问题的根本途径。目前，我国已进入工业化、城镇化的快速发展阶段，这意味着今后相当长一段时间内不仅土地占用的速度会加快，而且占用的规模也会增大。在这个过程中，由于征地补偿依然沿袭计划经济条件下制定的征地补偿制度，导致征地补偿过程中出现补偿标准偏低、补偿范围过窄、补偿分配不公等一系列问题，造成我国在发展过程中出现大量失地农民。据保守估计，我国目前失地农民已经达到4000万人，且这一数字还在以每年250万到300万人的速度递增。这意味着我国失地农民群体将从目前的近4000万左右剧增至2030年的1.1亿。这其中将有5000万以上的人口处于既失地又失业的状态，而从动态看这数字最高可达8000万［1］。由于征地补偿不合理、不到位引发的集体上访等群体性事件频现，由征地问题引发的社会矛盾不断加剧。因此，创新征地补偿机制，对于保障失地农民生存和长远发展，对于促进社会和谐稳定、构建和谐社会具有重大的现实意义。

一、现有农村集体土地征收补偿制度的缺陷

(一)集体土地征收补偿制度法律方面的缺陷

近几年，随着我国城镇化水平的进一步提高，土地征收现象越来越普遍，它也成为农村的一个基本法律问题。土地的征收在国民经济生活中显得是如此重要，但是我国目前还没有一部专门的《土地征收法》。目前的土地征收、征用主要靠《宪法》、《土地管理法》及其《实施条例》以及国务院《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条理》等相关行政法规、规章来调整。就目前来说，国家只要是为了“公共利益”的需要，随时都可以对农民集体所有的土地实行强制征收。并且按照《土地管理法实施条例》第25条的规定“对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调;协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。”另外，按照现行《土地管理法》第47条的规定，征收耕地的补偿费用仅包括土地补偿费用、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费，至于补偿标准为该耕地被征收前3年平均年产值的六至十倍，特殊情况下不超过十五倍。从以上立法可以看到我国的土地征收补偿采用的是有限的低价补偿，并且补偿范围也只限于《土地管理法》第47条的规定。

实质上土地征收的补偿费用在我国是和当地的经济发展相适应的，东部地区往往高于中西部地区，就目前中原地区一般耕地年产值仅为1000多元，也就是说每亩耕地的土地补偿费用为3万多元，这点费用根本不能保障失地农民以后的生活，而征地后土地的市场价格往往为补偿费用的十几倍甚至几十倍。土地征收前后的巨大差价诱惑着部分地区大搞各类开发区，以致前几年出现大规模的“圈地运动”，甚至有些地方出现了征而不用，等待升值使大量土地闲置，浪费土地资源的现象时有发生。［2］

(二)土地征收补偿标准和范围不合理

1.征地补偿费偏低，不能满足被征地农民“生活水平不降低，长远生计有保障”的要求

调研显示，全国大部分省、市都出台了征地补偿标准，但实际补偿的倍数都是以国家规定的底线为基准线，距《中华人民共和国土地管理法》规定的15倍的上限还有较大空间，这些征地补偿费全额发放到被征地农民手中后，一般情况下，还不足以缴纳失地农民个人养老保险。如调研发现，2012年江西省鄱阳县鄱阳镇为例，水田征地补偿30600元/亩(征地补偿中最高的补偿地类标准)，失地农民一次性缴纳养老保险25470元(该年度个人缴纳标准1698元/年，男满60岁，女满55岁需一次性缴纳15年)，达到退休年龄后，每月领取218元/人，按这样的补偿标准和养老保险缴纳标准，失地农民人均水田需要0.83亩土地才可以实现参保，但往往城郊结合部的农民人均土地面积都比较少，一般在0.3亩左右。［3］土地被征完后，失地农民要参保还需要从其他所得中来缴纳养老保险费用，而被征的土地换不取一份农民养老保险。

2.失地农民养老保险水平低，参保比例低，范围窄

经对失地农民的养老保险情况抽查来看，普遍存在以下问题:一是保险水平低。被征地农民土地被征收后，应该及时转为城镇居民，应该享受城镇居民的社会福利待遇，但实际情况往往是，失地农民得不到真正的就业培训，就业能力差，收入来源少，土地补偿水平又低，失地农民交不起城镇养老保险的费用。仍然以2012年江西省鄱阳县为例，城镇居民个人缴纳标准4200元/年，每月领取512元/人，失地农民每月领取218元/人，失地农民每月领取的养老金不足城镇居民的一半。二是参保率低。失地农民为了顾及当前生活水平不降低，一般不选择参加养老保险，尤其是45岁以下的人员，实际参保主要是老龄人口。三是参保范围窄。虽然按规定人均耕地0.3亩以下为失地农民参加养老保险条件，但在有些地方提高了准入门槛，把人均耕地0.3亩的标准上升到1亩，人为把一些符合条件的失地农民拒之门外，有的地方还未落实失地农民养老保险［3］。

(三)征地补偿不到位、征地补偿金被地方政府挤占

一是部分地区实际征地补偿标准低于省政府规定的标准。例如，广东省审计厅对本省重点建设项目汕汾高速等6条高速公路、2个电力项目进行竣工决算审计，涉及投资130.17亿元。发现三个突出问题:其中一项就是截留、挤占征地拆迁费。一些地方征地补偿款真正发到农民手中的只有二成，审计还发现挤占征地拆迁费用于其他工程建设、发补贴、购车等支出2700多万元［4］。二是挤占征地补偿费作为应该由政府配套的失地农民社保资金。有的地区把不发放征地补偿费，直接划入社会保障资金账户，作为政府配套的失地农民社会保障资金;有的把征地补偿费中的土地补偿费作为政府用于失地农民保障。

二、完善被征地农民社会保障的对策

(一)完善法律法规和制度建设，从制度方面保障农民权益

土地征收制度是一项重要的法律制度，之所以重要是因为土地是不可再生的资源，它与人们的生活息息相关，它是人们懒以生存的基础。但目前我国还没有一部独立的《土地征收法》，《宪法》、《土地管理法》等有关土地征收补偿的内容还很不全面和具体，因为土地征收涉及到许多问题，例如，农村集体土地所有权性质、征收的范围、土地征收补偿依据和标准、非农业人口安置形式、社会保障制度等等都需要在立法上进一步明确和完善。因此仅靠一部《土地管理法》和一些行政法规是远远解决不了的。建议制定全社会统一的社会保障管理办法，把被征地农民养老保险与城镇居民养老保险并轨，取消两种保险的壁垒。在拓宽养老保险资金筹措渠道方面，除从国有土地使用权出让收入中提取保险费用外，建议在土地征收审批时征收被征地农民社会保障基金，按土地面积和一定标准征收，该费用计入土地成本，纳入财政专户管理，专项用于统筹调剂被征地农民的社会保障费用，切实解决被征地农民社会保障经费不足问题。另外，还要明确土地征收补偿费用集体经济组织内部分配使用管理办法。为进一步规范征地补偿费的分配和使用，根据土地补偿费主要用于被征地农户的原则，要研究制定土地补偿费用在农村集体经济组织内部分配办法，以规范土地征收补偿费用集体经济组织内部分配使用和管理，防止损害农民利益的情况发生。

(二)创新机制，提高对被征地农民的保障水平

首先，要合理确定被征地农民的保障水平，改变现行以所筹集到的资金总额来倒推被征地农民社会保障待遇水平的办法，从适当高于当地城镇或农村最低生活保障水平来进行保障待遇的设计，从而确定筹资水平。其次，在制度设计时，要适度向大龄人口以及劳动年龄段以上人口进行倾斜，如对于男45周岁、女40周岁以上的被征地农民，可根据城镇“双低”标准，直接为其一次性缴纳15年的养老保险费;对于男45周岁、女40周岁以下的人口，则视其年龄的不同，一次性为其缴纳5～10年不等的养老保险费，并积极促进其就业，为其继续参加职工基本养老保险提供条件;对于劳动年龄段以下的人员，则直接根据其年龄的不同给予不同数额的货币补偿，从而使有限的土地出让金发挥最大的保障作用。第三，要建立被征地农民基本生活保障水平的动态调整机制，根据物价水平以及城乡居民收入水平的变动，及时调整被征地农民的待遇，使他们能够分享经济社会发展带来的成果。第四，要加强被征地农民基本生活保障制度与职工基本养老保险制度的衔接，允许其在不同制度下的缴费年限和缴费金额可以进行合理的折算，这样不仅可以激发被征地农民继续参加职工基本养老保险制度的积极性，又可以大大提高对他们的保障水平。

(三)加强对劳动年龄段内被征地农民的就业培训与指导

就业是民生之本，也是最好的保障。劳动年龄段群体不仅是被征地农民的主体，更是家庭内赡老抚幼的主要承担者，因此，如何确保他们有稳定的收入来源，是今后被征地农民社会保障制度建设的核心内容。由于被征地农民文化程度较低，没有什么技术特长，而且长期从事农耕生活，因此，要他们一下子实现从农业向非农产业的职业转换，难度很大，尤其是那些40岁以上及长期从事纯农产业的被征地农民，其实现职业转换的难度更高。因此，作为地方政府，一方面，要加强对被征地农民的就业培训与指导，提高他们的就业技能;另一方面，要制定更多的就业优惠政策，为被征地农民提供小额担保贷款、社会保险补贴等，鼓励各类企事业单位和社区吸纳被征地农民就业以及被征地农民自谋职业和自主创业。同时，要积极加强基层劳动保障平台建设，完善对被征地农民的就业服务，并大力发展乡村经济，为被征地农民创造更多的就业岗位。

(四)积极探索多种安置保障方式

在社会主义市场经济条件下，对被征地农民不能只是局限于某种特定的安置方法，而应积极进行探索，采取灵活多样的安置方式，为被征地农民提供一条确保其长远生计的出路。结合各地的实践，以下几种方式可供选择:(1)留地安置保障。即由城市规划部门按照征用农地面积的适当比例，安排一定的经济建设用地给被征地农村的集体经济组织，鼓励他们兴办二三产业，或建标准厂房，或建市场等用于租赁、经营或作价入股。在调查中我们发现，留地政策作为一项过渡性特别措施，对开展征地和被征地农民生活保障两方面都起到了相当关键的作用，它既可以为被征地农民提供长期稳定的收入来源，又可以促进他们就业。(2)住房安置保障。即结合城郊结合部住房拆迁，为被征地农民提供两套住房，一套用于解决被征地农民的居住问题，另一套用于出租，获取租金收入。(3)土地入股保障。即农民以土地使用权入股的形式投资各种经营性或建设项目，并根据项目经营情况定期获取股息和利润分红，从而得到稳定的收入来源。(4)农业安置保障。即通过本村或其他村集体的机动地和土地开发整理后的新增耕地以及其他农户同意调整出的承包地，重新安排给被征地农民使用。

综上所述，在我国现阶段，农民一方面为国家的发展作出了基础性贡献，相对而言，农民兄弟在经济上和政治上都处于弱势地位，而国家对集体土地的征收涉及他们最根本的的利益，我们国家制度和法律天平无疑应该更多地考虑他们的需要，并从政策、制度、经济、审批改革等层面完善被征地农民社会保障制度和农村宅基地的有效管理，从而促进我国工业化、城镇化进程的顺利推进以及经济社会的持续发展。

［1］瞿长福.谁来守住耕地底线——近年来农村土地问题调查［J］.中国土地，2004(04):17-20.

［2］陈小君，等.农村土地法律制度研究［M］.北京:中国政法大学出版社，2010.

［3］贾宏俊.2012.完善被征地农民社会保障和农宅用地管理对策研究［D］.北京:中央党校中央国家机关分校2012年秋季直属处级二班毕业论文.

［4］刘邦凡，王宏禹，甄华英.我国农村征地补偿制度的缺陷及其解决途径［J］.经济纵横，2009(01).