敦化市护林防火协会试点实践与经验

赵景刚

（吉林省敦化市林业局，吉林 敦化 133700）

1 敦化市森林防火工作情况

敦化市是吉林省最大的县级市，境内森林资源丰富，物产富饶，有长白山立体宝库之美称。现辖16个乡（镇）395个村屯、4个街道办事处和1个省级经济开发区，总人口48.4万人。行政区域内有3个大型森工企业局、1个地方林业局，70个国有林场。全市拥有林地总面积110万hm2，森林覆盖率为84.9%，林木蓄积9527万m3。经国务院和吉林省人民政府批准，先后建立了雁鸣湖国家级自然保护区、老白山国家森林公园、亚光湖国家湿地公园、国家4A级风景名胜区六鼎山文化旅游区。

敦化市幅接吉黑两省四区九县市，交通条件便利。图们至北京铁路横贯全境；201（鹤大）、302（珲乌）国道、长珲高速公路在城区交汇；吉珲铁路客运专线、白河经敦化至东京城铁路、201（鹤大）高速公路、敦化至五常公路均已立项或开工，是长吉图开发开放先导区的中心节点城市和东北亚区域重要的交通枢纽。

由于历史原因，敦化市天然林消耗较多，被国家列为森林资源枯竭型城市。人工造林面积大，单退耕还林面积就达35333 hm2，树种单纯，森林资源质量下降，防火能力较差。2011年全市农村居民人均纯收入为8009元，参药、食用菌、柞蚕、经济作物、林下采集、果蔬6大产业实现总产值19.59亿元，约占农村经济总收入的1/3。发展林地经济是推动农民增收致富奔小康的重要途径，同样由于入山人员增多，森林防火形势也日益严峻。在国家和省、州主管部门的正确指导下，敦化市政府始终坚持“全社会抓保护，全民搞防火，政府负全责”的森林火灾防范体系，始终把森林防火工作作为全市的一项中心工作来抓，始终把森林防火工作当做林区的第一要务、第一大事、第一职责来抓，实现了连续 33年（1979.11.15—2012.11.30）无重大森林火灾，有力保障了国家森林资源安全和林区社会和谐稳定。

2 森林火情发生原因

近20年发生的森林火情统计，除一起为高压电线落地起火外，均为人为用火引发，特别是重点时段和重点地段发生的数量占全年一半以上。近两年全市玉米种植面积大幅增加，从2010年的37621 hm2急剧攀升到2012年的近9万hm2，取代了传统农作物大豆的主播种地位。农村生产生活方式发生巨大变化，现阶段玉米秸秆利用率极低，多数滞留在农田内。加之春耕整地期和高火险期重合，由此造成春防期间农事用火压力极大。林权制度改革后，针对林政执法和乡村干部、普通林权主的故意纵火事件数量呈上升趋势。

3 加强乡村两级护林防火组织建设必要性

（1）火源管理难度增大，火险隐患区域增多。由于林区生产经营活动日益活跃，入山人员、火源普遍增多，且布局分散，管理难度提升，导致发生火险、火灾的危险性增大。森林覆盖率逐年增高，但是森林质量不断下降，中幼林比例过大。退耕还林地面积大，林下杂草、灌木生长茂密，林缘林内易燃物、可燃物越积越多，多数地方林内可燃物已超过发生山林大火的临界值。农地、林地交错现象突出，因烧荒引发的森林火情频发。

（2）森林防火综合能力差，尤其是缺乏控制、扑救大火的手段。主要表现在：一是防火设备落后，灭火手段单一，主要依靠人工直接扑火，以水灭火装备严重不足，发现火情和火点定位基本依靠扑火人员经验。二是快速反应能力差。由于林区道路密度小，加之林区逐年遭受洪、涝灾害，林区道路、桥涵等防火设施维护难度极大，有的在短期内难以修复或经修复达不到原有程度，严重影响着防火巡查和扑火力量的及时到达。三是快速输送能力差。全市4支专业森林消防队运兵车采购于上个世纪，车况较差，12支半支专业森林消防队和乡镇林业工作站基本以皮卡车搭配摩托车为运送工具，各乡镇政府基本没有森林防火专用车辆。

（3）农民护林防火热情虽高，但是组织性不强，缺少必要的防扑火工具和安全常识。林权制度改革后农民和其他林地经营者发展林地经济愿望强烈，护林防火热情高涨。现阶段农民扑火还属于自发行为，没有组织性和纪律性约束，“上山一窝蜂，打火大帮哄”，危险性较大。

4 护林防火协会试点工作开展情况

敦化市青沟子乡行政区域内有森林和草原面积450多平方公里，紧邻四海店国有林场，历史上曾是全市森林防火的重灾区。2012年4月在市森林防火指挥部的部署下，青沟子乡成为护林联防组织建设试点单位。在乡党委、政府的大力支持下，全乡12个行政村中有7个村组成立了护林防火协会，建立了组织机构，通过了协会章程，落实了活动场所，明确了责任人和管护范围，购置了扑火机具和服装。

每个协会由4名身强力壮、常年在家的年轻人组成扑火小分队，配发扑火服装和2台风力灭火机。发生火情后，村干部带领小分队侦查火情，核实后向乡政府报告并先期处置。在大风天气或其他危险情况下，小分队立即撤出火场等待支援。各小分队由乡政府统一管理、调度，遇有突发情况，28人携带机具可在半小时内组成乡应急分队。

青沟子乡护林防火协会成立以来，共制止违规野外用火行为27次，及时发现并扑灭火情2次，支援周边林场扑火1次，全乡全年未发生森林火灾。

5 存在的问题和建议

（1）经费投入难以保障。由于涉农问题政策性强，协会成立之初由乡政府和市林业局解决了初期运行经费，后来发生的费用采取一事一议的办法，由协会成员商议解决。协会领导组织能力强、威望高的，费用分摊下去还比较容易，有的协会人员思想不统一，各种问题和矛盾纠缠不清，费用分摊就比较困难。是否实行收取会费的方式要由协会成员统一决定，强制收取即与国家有关政策相抵触。现阶段费用由村财务先行垫付的方式，村委会和协会实质上没有分开，资金投入渠道有限，严重阻碍了协会健康良性发展。

（2）协会成员依法护林、依法防火的意识还有待提高。护林防火协会是群众性组织，不具备行政执法主体资格。有的协会成员在森林防火管护中言语和行为有所偏差，造成一定的不良影响。另一方面协会成员在发现违规野外用火行为时只能是说服和制止，对部分自身素质较差的当事人收效甚微，甚至还可能是反作用。

通过试点情况来看，护林防火协会总体运行情况是好的，也获得了非常好的效果，市森林防火指挥部预期用2～3年的时间在全市范围内推广。为此要着重做好以下两个方面：

（1）探索协会运行新模式，多渠道解决经费问题。护林防火工作是一项社会性事业，政府要在资金投入上起到引导作用。市、乡两级政府要按一定比例进行财政补助，引导协会在宣传教育、设施设备上加大投入，不断提高防扑火能力。各林业局要加强与施业区内协会的业务指导，在力所能及的范围内帮助他们解决实际困难，如赠送一些必要的灭火机具和人员培训等。引导林地经营者，特别是一些有林大户关心和支持协会发展，改变他们重经营、轻管理的想法，在和谐林区、共谋发展上下工夫。

（2）增强责任意识和法制意识。协会的运行要在各级党委政府的监管指导下，决不能偏离国家法律和政策的轨道。协会和协会成员都必须在法律允许的范围内开展护林防火工作，任何超越法律和其自身职责的行为都必须予以纠正。同时林业部门和公安机关对协会反映的违法违规案件要及时处理，支持协会维护自身合法权益。