行政诉讼受理难的文本与实践之反思——着眼于“法院”与“法官”两个主体

乔亚南

(南华工商学院法律系，广东广州 510507)

行政诉讼告状难，是当下行政诉讼制度面临的现实困境，随着案件数量的减少，行政诉讼越发显得不景气。行政诉讼是我国一项重要的行政争议解决制度和公民权利救济制度，随着经济和社会的发展，我国目前处于社会矛盾的凸显期，行政诉讼本应当发挥解决社会矛盾的重大作用，然而现实情况却令人遗憾。行政诉讼告状难，既包括胜诉难，也包括受理难，目前理论界对前者比较重视，讨论颇多，但对后者重视不够。实际上，起诉与受理是行政诉讼程序开启的始发站，是行政诉讼的入口程序。在我国行政诉讼实践中，起诉和受理环节遗憾地成为起诉人难以越过的门槛，是目前行政诉讼告状难的突出问题。法院有三不:“不敢受理、不让受理、不愿受理”;起诉人也有三不:“不敢告、不会告、不愿告”，两方面合起来共同“成就”了行政诉讼“不景气”的局面。受理难成了“拦路虎”，把很多案件拦到法院大门之外，造成法院受理的行政案件数量很少，有的基层法院甚至几年没有受理过一起行政案件［1］。如最高人民法院副院长江必新所言“不是没有案件，而是很多案件没有受理”［2］。

为什么会出现行政诉讼受理难的问题?笔者撰写此文，即在于要专门探讨我国行政诉讼受理难的原因，从文本到实践进行制度反思。因为不知原因，就无以谈对策。对原因予以深入剖析，很有现实必要。

一、法律文本不明确、制度设计不精细、未能合理限制司法自由裁量权

人民法院行使司法权，无论在实体上还是在程序上都有着较大的自由裁量权，司法自由裁量权的范围总体上要远大于行政自由裁量权。近代民主宪政如此设计，一来由于法院需解决的纠纷复杂多样，二是对法官本身的充分信任。然而，从我国法院在行政诉讼中惰于立案的实际表现来看，维持其较大的司法自由裁量权似乎有些不合时宜，不利于尽快缓解行政诉讼受理难的现实困境。

目前，在行政诉讼受理和起诉环节存在法院应当立案而不予立案、拖延立案的情形，同时法院及法官还并不想因此承担不予立案的法律责任，所以采用各种打法律擦边球的办法，如拒收诉状、收了诉状不给收据等，看似是小问题，实际是大问题，足以打击鼓起勇气方行“民告官”的起诉人的耐心和信心。因此，需考虑首先在法律文本上有意识地限制司法自由裁量权。

该问题至少有两个方面:一是为什么要限制起诉和受理环节的司法自由裁量权;二是法律文本应当如何规定，以及技术性的手段如何运用。此处所言法律文本应广义理解，泛指《行政诉讼法》及司法解释等各种官方法律文件。

第一，法律文本的模糊导致实行中的混乱。例如诉讼主体资格，《若干解释》认为与行政行为有法律上利害关系的人才有资格成为行政诉讼的原告，其提起诉讼才能获得法院的受理。“此规定立意在于拓宽原告资格，但由于‘法律上利害关系’属高度不确定的法律概念，导致我国行政诉讼原告资格拓展的方向并不明朗”［3］。

第二，法律文本的模糊导致法官误解或刻意曲解。尤其对于某些疑难案件，法院唯恐接手后难处理，就找各种理由、借口不予受理，这无不是在刻意曲解法律文本。甚至某些地方利用法律文本的模糊来规定“土政策”，擅自提高行政诉讼的门槛。［4］

第三，法律文本的模糊使法院的受理行为未能获得行政机关认同。如果人民法院的受理行为没有明确的法律依据，法院底气不足，行政主体也难以认同，就使案件处理难度加大［5］，这是值得注意的。虽然人民法院独立审判，不受行政机关的干涉，但必须承认实践中法院审理案件完全不考虑行政主体的态度是不可能的，况且，行政主体作为当事人一方可以在《行政诉讼法》的范围内对法院的受理问题提出异议。

二、人民法院对受理行政案件有“三不”现象

尽管最高人民法院努力解决行政诉讼受理难的问题，例如2009年11月9日最高人民法院出台《关于依法保护行政诉讼当事人诉权的意见》，要求“切实解决行政诉讼有案不收、有诉不理的问题，现就进一步重视和加强行政案件受理，依法保护当事人诉讼权利，切实解决行政诉讼‘告状难’问题”，但是各地方人民法院处理行政案件仍有“三不”现象:不敢受理、不让受理、不愿受理。

(一)不敢受理

甘肃依法行政和行政审判相关问题调研报告披露，“一些法院领导对待行政诉讼仍然存在畏难情绪，在立案上对行政诉讼案件不敢受理或者采取尽量不受理的态度，回避矛盾;在审理上考虑与行政部门的关系，不是积极地想办法寻求解决问题、化解争议的做法，而是一推了之”［6］。

尤其是对于一些疑难案件，如土地征收、房屋拆迁、移民、环境保护、企业改制、农业结构调整所引起的重大案件、群体案件，由于案件非常复杂，涉及的利益很多，牵涉的政府部门也很多，好多法院避之犹恐不及，遑论积极受理了［7］。此类案件有些是由上级政府总体协调下制定的方针、政策，也或是对国务院总体方针、政策的执行才引发的案件。地方法院对此类案件的审理有体制上的压力和障碍，所以不敢受理。

无论怎样，符合受理条件的行政争议，人民法院应当依法受理，不应该有不敢受理的心态。任何一个决意“民告官”的起诉人无不是诉求无门、鼓起勇气方才为之，其对人民法院抱有最后的希望，倘若法院都有畏难情绪，人民群众的权利就无从谈维护。

(二)不让受理

地方政府干涉地方法院处理行政案件并不鲜见，这与我们当下的体制有关系。因为法院的人、财、物无不受制于政府。尤其是法院领导的人事权掌握在地方手中，地方政府的党政一把手从级别上、职务上都要高于法院领导，法院领导在实践中是要向其汇报工作的，而不只是向人大汇报工作、对人大负责。因此，某些行政争议案件，地方政府可能会干涉法院的受理行为，甚或直接通知法院不要受理。而法院的心态可能是:既然不让受理，那就不受理。

另外须注意的是，有些行政争议案件的引发或产生，法院还可能是直接参与者或责任者。如有些地方的土地征收、房屋拆迁、移民、重大项目上马等重大事项进行时会将政府及其相关部门，如公安局、法院、检察院集结起来成立所谓联合指挥部进行联合执法，甚至通常会要求法院不要受理因此产生的行政案件。当然，起诉人即便向法院起诉，也会怀疑司法的中立性及公正性。

(三)不愿受理

法院倾向于轻诉讼案件重非诉执行案件，行政诉讼案件办理的难度超过了一般的民事诉讼，如上所述，某些行政诉讼案件涉及人数多、利益复杂，办错了还要承担责任，所以法院及行政庭法官不太愿意接手太多行政诉讼案件;另一个重要的原因是办理行政诉讼案件缺少“经济效益”，对法院来说，办理行政诉讼案件可能是“办的越多，赔的越多”。按照2006年国务院出台的《诉讼费用交纳办法》，商标、专利、海事行政案件每件交纳100元，其他行政案件每件交纳50元。按照广州市每个区法院年平均100多件行政案件来算［8］，每个法院一年行政案件总收费不到1万元。

相反，法院处理非诉执行案件往往会给地方带来利益，有时还是巨大利益［9］，所以法院在处理非诉执行案件时，或会与行政机关协商收取所谓的“服务费”，或由当地政府制定一个收费标准，非诉执行案件有时一单可以收费十多万元［10］。这样一来，人民法院处理非诉执行案件的热情超过处理诉讼案件是很自然的。虽说是收支两条线，但很多地方财政都有所谓的“返还制度”，法院创造的财政收入越多，财政回拨给法院的经费也越多。

三、法院的立案审查机构和审查人员的专业性问题

《若干解释》第三十二条规定，人民法院应当组成合议庭对原告的起诉进行审查，但没有具体规定是由立案庭法官组成合议庭还是由行政庭法官组成合议庭。实践中，鉴于行政案件的专业性，通常是人民法院立案庭接受行政诉讼的材料，然后将材料转给行政庭，由行政庭组成合议庭来进行审查［11］。这其中的问题有三。

第一，在行政案件中立案庭只扮演了材料收转的角色，案件还是由行政庭来审查，既然如此，为什么不直接由行政庭来受理。如果直接由行政庭收案审查，行政庭法官直面起诉人，工作上有诸多便利，且能对起诉人的诉求和苦衷有直观的感受。

第二，据笔者对某些法院的了解，行政庭是以“内部建议函”的形式告知立案庭是否受理或材料应当如何补正，由立案庭再转告给起诉人。可想而知，立案庭只是机械地按照建议函的内容告知起诉人，并不理解建议函背后的法理或逻辑。立案法官自己都弄不清楚的事情，不能向起诉人讲得清楚明白，也不能回答起诉人的进一步询问。

第三，上述内部建议函只是行政庭发给立案庭的内部文件，起诉人看不到，起诉人听到的只是立案庭法官的口头转述。为什么不能直接给起诉人发一个书面函呢?没有任何法律条款规定人民法院应当书面告知起诉人上述内容，立案庭法官自然不会费事“多此一举”了。

因此，探索协调立案庭与行政庭的审查衔接机制，是当前最迫切的问题之一［12］。另一方面，建议考虑让行政庭直接收案进行立案审查。

四、受理环节欠缺法官责任机制，未能摒除法官个人的受理惰性和畏难情绪

现行《行政诉讼法》及其解释没有对受理环节规定专门的责任机制，对于应当受理的案件不予受理、超期受理、刻意拖延受理、不予任何答复、给起诉人提供错误建议等行为没有相应的责任制度和具体的处罚措施，难以摒除法官个人的受理惰性和畏难情绪。笔者认为，这一点可以向《行政许可法》学习，借鉴《行政许可法》中关于申请和受理的责任制度。

目前，人民法院的错案追究制度侧重于审判责任的追究，例如对所谓“冤假错案”的追究，对起诉与受理环节的法院及审判人员的责任追究制度重视不够，这可能造成法官疏于职责。

我国涉及人民法院审批人员责任制度的法律文件大致包括《法官法》、《法官职业道德基本准则》、《人民法院审判人员违法审判责任追究办法(试行)》、《人民法院审判纪律处分办法(试行)》等。这些文件对人民法院审判人员起诉和受理环节的责任问题没有给予明确和完善的规定，系统性、完整性的责任追究制度也尚未建立。《法官法》第32条尽管规定了法官不得有十三种行为，可是看不到对受理行为不当而予以惩戒的文字;《法官职业道德基本准则》以及《人民法院审判纪律处分办法(试行)》都只是笼统而抽象地规定了法官应遵循的一般义务，并未规定法官在受理环节滥用司法权应当承担的法律责任，其中有些关于法官的免责条件反而成为法官滥用司法权免除责任追究的合法依据。除了1998年《人民法院审判人员违法审判责任追究办法(试行)》第5条涉及到受理环节的违法责任外，其他文件尚未对受理环节上的违法责任作出明确规定［13］。《人民法院审判人员违法审判责任追究办法(试行)》第5条规定，对下列情形应当追究责任:“擅自对应当受理的案件不予受理，或者对不应当受理的案件违法受理，或者私自受理案件的;因过失致使依法应当受理的案件未予受理，或者对不应当受理的案件违法受理，造成严重后果的。”首先，该《办法》没有说明如何追究责任、追究什么样的责任;其次，应追究责任的违法情节的描述过于笼统，只限于一般性的概括;再次，该《办法》的法律位阶过低，只是人民法院的内部规定，可以说是法院内部自我监督的制度，而不是当事人权利救济程序，监督程序是否启动完全由法院决定，当事人只能依靠法外申诉方可主张权利。

起诉和受理环节责任机制的缺失，导致这一环节上的司法自由裁量权难以受到合理的制约和限制。所谓合理限制，应以法院严格依法行使审判权为出发点和归宿，精细化设计制度，务使法院及其法官对应受理的行政诉讼案件不敢不受理、不能不受理。

［1］江必新．拓宽行政审判职能推进社会管理创新——行政审判在社会管理创新中的角色思考［J］．法律适用，2011，(3)．

［2］江必新．关于行政诉讼中的原告资格问题［N］．人民法院报，2000－05－11．

［3］应松年．我国《行政诉讼法》修正初步设想(下)［J］．中国司法，2004，(5)．

［4］最高人民法院．关于依法保护行政诉讼当事人诉权的意见［Z］．2009－11－01．

［5］江必新．论行政案件的受理标准［J］．法学，2009，(6)．

［6］甘肃依法行政和行政审判相关问题调研报告．重大行政诉讼负责人出庭应诉制落实乏力［N］．法制日报，2012－12－08．

［7］王洪．行政诉讼案件受案数为何下降［EB/OL］．http://hubeigy．chinacourt．org/public/detail．php?id=22256．

［8］广州市中级人民法院2010年工作报告［EB/OL］．http://www．gzcourt．gov．cn/fybg/2011/06/27111421374．html．

［9］赵正辉，孙宏．为政府盘活资金21亿［N］．江苏法制报，2008－01－08．

［10］肖竹梅．论我国行政诉讼的受理问题和应对之策［D］．湘潭:湘潭大学，2006．

［11］解志勇，曹巍，郑志平．行政诉讼立案审查程序研究［J］．天津行政学院学报，2009，(3)．

［12］江必新．拓宽行政审判职能推进社会管理创新——行政审判在社会管理创新中的角色思考［J］．法律适用，2011，(3)．