创新城市管理加快新市民融入城市社会进程——浅析新市民融入城市社会过程中的主要困难和途径

周宏刚

(陕西师范大学政治经济学院，陕西 西安 710062)

随着我国城镇化建设的进一步加快，越来越多农民因城市扩大发展而失去土地，转而进入城市社区，成为城市的新市民。这些新市民与在城市里工作、生活的农民工和其他流动人口不同，他们虽然失去了土地，但在城市拥有住房，有了城市户籍，成了法律意义的城市居民，但是，由于目前我国城镇化相关制度不完善，城市社会服务管理滞后，加之新市民群体自身素质不高，自我发展能力不强，在融入城市社会过程中存在着许多问题和障碍，需要各级政府在推进城镇化过程中，更加注重人的城市化，进一步创新和加强城市服务管理，促进新市民顺利融入城市社会。

一、当前新市民在融入城市社会的主要困难

由于我国城镇化快速发展，但相关制度还不完善，致使因城市化而失去土地的新市民群体，在进入城市社会生活中，面临在理念、生活、生产和心理等方面都有一个适应及融合的过程，特别是在社会保障、就业和后续发展以及社会心理等方面的存在着不少困难。

1.社会保障缺乏，水平较低

由于我国城乡社会养老、医疗、失业保险和最低生活保障度等社会保障制度建立时间不长，目前还处于由试点到全面推展的阶段，基本社会保障制度只实现了制度全覆盖，还没有完成对人群的全覆盖。新市民原来生活的农村，大多数还没有参加基本医疗保险、基本养老保险。他们失地进入城市成为城市居民后，随着城乡社会保障制度的全面建立，他们参加了城镇居民社会养老保险、城镇居民医疗保险，有的参加了新型农村合作医疗制度和新型农村社会养老保险，但由于这些基本医疗保险和养老保险起步水平低、保障能力有限，需要个人交纳的费用多。因此在许多地方，由于征地拆迁土地补偿标准低，许多拆迁地农民因购买住房、缴纳养老、医疗保险等费用后，征地补偿款数额所剩有限，很难由“拆迁户”成为“拆迁富”［1］。由于社会保障水平与城市其他居民相比水平较低，许多新市民陷入城市化的焦虑中，常常让他们感到自己而顶多只能算半个城里人，对城市生活没有了更多的期待，反而担忧很多。

2.就业不稳定，收入较低

新市民被征地进城后，和城里人一样住进了社区高楼，成为城市居民。他们进城后，虽然居住环境比以前改善了，在就业谋生的方式发生了根本性的变化。他们大多数失地的同时也失了业。因为没有稳定的就业，进城就意味着没有稳定的收入而“吃老本”。他们一般因为自身素质所限，在竞争激烈的城市就业比较困难，他们往往很难找到工作环境好、收入水平高的工作去做，所从事的是一些技术含量低、收入不高的工作，就业极不稳定，当临时工、钟点工等是他们就业的主要方式。而他们在城市生活的支出要远远高于进城以前，他们要缴纳社会养老、医疗保险金，支付日常生活用水电费、煤气暖气费、垃圾处理费及社区物业管理费。同时，孩子入园、上学的费用、抚养子女、赡养老人等费用远高于以前，城市最低生活保障制度也因新市民的经济条件所限很少有人能够享受。城市生活的高支出与自身低收入的矛盾突出，使许多人只有“吃老本”，他们感到压力比以前大得多［2］。

3.社会心理上缺乏对城市的认同，缺少归属感

许多农民进城后的心态仍然边缘化。他们还习惯于进城前的乡村社会，熟人交往模式，多与具有血缘、亲缘、地缘关系的人交往，难以与外界尤其是周边的城市市民进行交流。新市民所居住的社区，与其他城市社区相比，特别是邻近的商业社区，在配套设施和配套机构服务等方面存在明显差距。这些新市民小区，一般远离中心市区，商业、教育、卫生等配套机构和设施不健全，建设层次普遍不高，这种明显差距，加上原有农民意识，让这些新市民总感觉到与城市存在着一条看不见的鸿沟，难以与城市融合，似乎像是游离在城市之外的另类群体［3］。他们常常觉得自己既不是城里人也不是农村人，而是城市里的边缘人，没有城市的归属感和认同感。

二、影响新市民难以融进城市的原因

分析当前城镇化过程中新市民难以真正融入城市、真正实现人的城市化的原因，主要有以下几个方面:

1.长期城乡二元结构所形成的机制体制障碍是新市民难以融入城市的根本原因

我国长期形成的城乡二元结构，从最根本的制度层面体现农村与城市、农民与市民的差别和差距，而新市民群体的产生和融入城市社会，是经济社会发展到一定阶段的必然结果，城镇化的必然产物，它在制度层面上需要从根本上打破二元结构体制，体现了以城带乡、城乡融合、城乡一体发展的新型城市化过程。但原来城乡分割的机制体制，制约了失地农民向城镇居民的根本性迁移，如与新市民有关的社会保障体系不完备、不配套，致使新市民理应享有与城市居民同等的福利待遇，而事实上在养老、医疗等方面并未真正得到与城市居民一样的社会保障。

2.当前城镇化过程中的急功近利和忽视对人的城市化是新市民难以融入城市的深层原因

城镇化作为我国现代化建设的重要历史任务，各地在实际推进中，存在着认识偏差和急功近利的倾向。一些地方政府为了所谓政绩，片面追求建新城，建高楼，建广场，扩大城镇面积，大搞“土地的城镇化”，而忽视了“人的城市化”，“要地不要人”，“赶农民上楼”，把失地进城的农民当成负担，没有采取必要的保障和措施，帮助新市民融入城市，实现真正的全面的城市化。

3.政府在城市社会管理中的职能错位与服务缺位是新市民难以融入城市的直接原因

随着我国城镇化的发展，政府职能需要实现由管理型向服务型转变，为促进新市民实现人的城市化提供支持与服务。而各地政府在推进城镇化过程中，特别对新市民群体，相应的服务不到位和管理不科学，政策难落实。许多地方政府征地拆迁时轰轰烈烈，把各级干部都动员起来做工作，一旦地征了、房拆了，失地农民的事就没人管了，从而导致很多矛盾得不到解决，群众上访不断。同时，新市民进入城市，不仅居住环境和生活方式发生了变化，收入渠道和心理状态也发生了变化，他们在生活和心理上面对的挑战更多，许多问题如社会保障、就业、子女上学等方面都需要政府帮助和引导，都需要给予相应的制度帮扶［4］。

三、推进新市民尽快融入城市社会的措施

新市民融入城市社会，实现角色的转化，是推进城镇化进程中一项长期性的系统工程，在当前，必须按照党的十八大关于推进城镇化的要求，坚持以科学发展观指导，坚持以人为本，走城乡统筹、城乡一体、城乡互动、城乡互补、协调发展的新型城镇化道路，要正本清源，将实现农村人口转移到城镇，完成农民到市民的转变作为城镇化的核心内容，从打破城乡二元结构、建立与城镇化、工业化、信息化和农业现代化相适应的机制体制和城镇化的各项制度顶层设计上，实现对失地新市民由给房给户口型向促进全面发展型转变，加快新市民与城市的整合，顺利实现人的城市化。各级政府要在推进城镇化过程中，实现政府职能由管理型向公共服务型的转变，进一步改革和创新城市社会管理和服务，采取系统化综合措施，才能有效解决新市民城市化的各种问题。

1.加快建立和完善与城镇化相适应的城乡社会保障体系

按照城镇化发展的需要，进一步完善城镇居民社会养老保险、基本医疗保险与新型农村养老保险、合作医疗等社会保障制度，加强对新市民和农村居民的制度补贴，促进城乡基本养老、基本医疗等制度的有效衔接和逐步融合，加快实现城乡社会保障一体化。积极推进其他社会保险制度如工伤保险、失业保险、生育保险等对新市民的人群覆盖，引导新市民参加各类商业保险［5］。同时，按照城镇居民的统一政策，落实新市民的最低生活保障制度和社会救济救助等社会保障、社会福利制度，提高新市民的社会保障水平。

2.加快转变政府职能，完善基本公共服务

促进人的城市化，是政府推进城镇化的核心任务，新市民在人的城市化过程中，在理念、生活、生产诸方面都有一个适应及融合的过程。在这一过程中，政府应该更多地为新市民群体创造各种条件，让新市民能够更方便地开展各种社会活动，参加各种社会互助组织，让每一位新市民找到属于自己的城市角色。这就需要政府加快职能转变，将对新市民群体的管理转向提供公共服务。为此，地方政府应该因地制宜，设立专门机构负责处理新市民的利益诉求，帮助他们解决征地后融入城市的具体困难［6］。同时，要加强对新市民就业观念、文明素质、法制理念、理财意识等方面的引导和宣传教育，开展培训和指导，提供信息、技术、服务和政策支持，帮助他们树立正确的就业观、财富观和消费观，培养他们的劳动技能、就业创业能力以及理财经营能力，为他们在城市就业、创业以及后续发展创造良好的条件。

3.创新城市社会服务管理，加强新型社区建设

新市民是个新群体，如何管理和服务好这个新群体，对城市管理者提出了新的更高的要求。为此要按照十七大要加强城市社会服务管理的创新，建立政府主导、社会协同、公众参与的社会管理服务体系，以新市民、新社区为平台，加强社会管理和服务工作。强化各类社会组织在城市社会服务管理中的积极作用，引导和支持公益性组织面向新市民社区开展教育、医疗、文化等公共服务，支持和鼓励社工组织和志愿者深入新市民社区开展服务活动。政府也可以通过购买服务的方式，加强对新市民的服务与管理。要积极推行社区网格化管理服务模式，按照“人性化、网格化、信息化、精细化”的四化的思路，全面探求为新市民服务精细化的新模式，着力构建“全域社区、全域服务”公共服务体系，进一步提升新市民社区建设和服务管理水平，加快新市民的城市化进程［7］。

［1］“城镇化进程中农村劳动力转移问题研究”课题组;张红宇.城镇化进程中农村劳动力转移:战略抉择和政策思路［J］.中国农村经济，2011，(06).

［2］江源，吴燕丽，邹智.“十二五”期间中国城镇化战略思考［J］.湖南农机，2011，(01).

［3］刘晓霞.我国城镇化进程中的失地农民问题研究［D］.东北师范大学，2009.

［4］吴江，王斌，申丽娟.中国新型城镇化进程中的地方政府行为研究［J］.中国行政管理，2009，(03).

［5］刘嘉汉.统筹城乡背景下的新型城市化发展研究［D］.西南财经大学，2011.

［6］杨新欣.城市管理“济南模式”的创新与启示［J］.中共济南市委党校学报，2012，(08).

［7］田毅鹏.城市社会管理网格化模式的定位及其未来［J］.学习与探索，2012，(02).