城镇化背景下农村“空心化”问题研究

□甘灿业

近年来，我国城镇化快速发展，大量农村人口流向城镇，改变了人口的空间结构，推动了社会形态从乡村型社会向城市型社会转变。但在城镇化快速发展过程中，给农村经济社会带来一定的负面影响，引发农村全面的“空心化”。农村“空心化”是我国城镇化发展过程中的软肋，将会影响到农村经济社会的发展，关系到我国全面建成小康社会的宏伟目标。

一、综合视角的农村“空心化”

农村“空心化”是农村地域经济社会功能整体退化的一种社会现象，主要是指在工业化、城市化及社会转型的发展背景下，由于农业经济和就业结构的转变，以及农村劳动力、资源的大量转移而导致农村经济发展缓慢，并进而引起农村人口、农村产业、社会服务、基础设施等多方面“空心”，本质上是城乡转型发展进程中乡村地域系统演化的一种不良过程，是复杂的社会经济过程在村庄物质形态中的表现。［1］随着城镇化发展的加快，农村“空心化”问题不仅表现在某个方面，而是呈现复杂多样化。同时，不同维度农村“空心化”并不是孤立存在，而是彼此之间存在显著非线性交互作用和连锁反应，一个问题的空心化，可能引发其他问题的空心化。

二、农村“空心化”造成的影响

(一)农村的凋零与土地浪费

大量农村人口流向城镇，造成农村常住人口周期性的减少，产生较多的“空心村”。原来人口居住较密集的村庄，现在变得人烟稀少，冷清空荡，许多家庭都是院门紧锁，社戏、戏曲等传统的村俗文化和男耕女织的农耕文化荡然无存。农村居民点用地有增无减，废弃老宅并未拆掉平整和复垦还耕，荒芜闲置较严重，造成土地严重浪费。1996年以来我国乡村常住人口和农业户籍人口先后进入快速减少转型期，但农村居民点用地仍以年均0.12%的速度增加。［2］中国科学院地理科学与资源研究所刘彦随等人统计指出:空心村土地整治增值潜力近1.14亿亩，能够达到近 5 个北京城的面积。［3］从这些数据反映出，农村居民点用地数量增长非常快，“空心村”土地闲置数量较大，没能有效地节约集约用地。

(二)粮食生产堪忧

种粮人员年龄大素质低。大多数青壮年劳动力都进城，农村只剩下老人从事农业生产，农业生产老龄化较严重。第二次全国农业普查显示，全国农业从业人员中50岁以上的占32.5%。而据媒体报道，中西部一些地区80%的农民都是50－70岁的老人。从事农业生产者不但年龄大，而且文化水平也低，有关院士指出，我国农业劳动力中初中及以下文化程度者所占比重竟高达95%。我国的农业生产者年龄大、文化低，对农业长远发展来说，都可能是致命问题。

土地抛荒正在蔓延。农村土地抛荒有两大原因:一是农村劳动力严重不足，没办法耕种完所有的田地，造成部分土地抛荒;二是当前种粮收益比较小，市场风险和自然风险较大，农民直接减少种植面积，闲置弃荒。我国耕地抛荒呈现“多点开花，星火蔓延”的态势。根据国土资源部的调查，我国每年撂荒的耕地有近3000万亩，而缺乏劳动力是撂荒的主要原因，一些地区荒废农田甚至占到耕地总量的10%。土地抛荒会减少粮食种植面积，进而影响到粮食生产总量，如果土地抛荒蔓延的趋势没能有效地遏制，将对我国粮食生产带来较大的冲击。

(三)农村社会管理的困窘

农村后备干部队伍“人员短缺”。大量年富力强、有文化和敢闯敢干的中青年长期在外工作生活，对农村“两委”选举的关心和热情明显下降，基于时间和经济成本考虑，绝大部分是不愿意回到农村参与投票选举，对“村两委”的职位毫无兴趣，更不愿意参与村两委成员的竞选。农村基层社会管理缺乏年轻有为的农村干部，缺乏善于管理、有头脑、敢于闯的农村精英，这给乡村治理带来前所未有的困难，对今后夯实农村基础，强化农村社会管理，加快新农村建设带来很大的挑战。

村务工作监管开展遭遇瓶颈。青壮年都进城了，农村只剩下老人小孩，这些留守人员的村务监督能力较弱，对村委会的经费开支，以及村委会给村民承诺办实事有没有认真落实，较少人问津，村务监督形同虚设。正是农村村务监管不到位，一些农村两委成员贪污腐化和承诺不兑现时有发生，严重损害村干部在村民群众中的形象。不但村务监督难，而且村务工作开展更加难。有钱、有能力、有知识的及需做婚育措施的都不在农村，农村公益性事业的开展、农村“一事一议”的开展、新农保、新农合的费用的收取、计划生育等都遇到了前所未有的瓶颈。更有严重的农村，连村委会成员都外出打工，可想而知部分农村地区村务开展多么艰难。

三、农村“空心化”产生深层原因

深入剖析农村“空心化”产生深层原因，是进行农村“空心化”综合治理的前提。产生农村全面的“空心化”，是乡村系统的一种不良演化过程，因而理应由农村发展内核系统和农村发展外缘系统共同作用而产生。［4］农村“空心化”产生深层原因，既有城镇化发展过快的历史原因，也有体制性的原因，又有外在市场经济的原因。

(一)城镇化快速发展的后遗症

农村“空心化”是城镇化及城乡转型发展背景下的一种中国农村发展的异质现象，是“夹生”的城镇化的具体体现。我国城镇化发展仅仅用三十多年的时间，就走完西方发达资本主义国家两三百年走过的路程，社会结构在较短时间内迅速发生变化，从乡村型社会迈进了城市型社会，从传统农业社会向现代工业社会发展。城市向农村开放，大量的农村青壮年劳动力进城打工，造成了农村的凋零和劳动力严重不足;人力资源向城镇转移，导致了农村基层管理干部短缺;社会资本向城镇倒流，导致农村经济的空心。盲目、片面追求城镇化速度，忽视农村发展和农民利益，必然导致农村“空心化”更加严重、更加集中、更加尖锐和更加复杂。而西方发达资本主义国家从乡村型社会向城市型社会转变时间比较长，即使农村出现“空心化”也是缓和轻度，这些国家有时间和条件去解决由此转型而产生农村“空心化”问题。因此，农村全面的“空心化”是城镇发展过快而引发一系列问题在农村的表现，是“时空压缩”特定阶段的现象，是城镇化快速发展的后遗症。

(二)城乡二元结构的弊端

中国科学院地理科学与资源研究所的研究报告认为:造成空心村这个现象的深层问题在于，我国城乡二元结构的管理体制迄今仍未得到根本转变，城乡之间的利益冲突与农民工就业压力尚未得到根本缓解，农村土地制度改革和规划管理滞后的局面也未得到全面改观。长期以来固化在城乡之间的二元制度体系是造成我国农村“空心化”的深层次外源性制度原因。城乡分治管理制度，把许多的资金资源过多地留在了城镇，城镇居民享有更多社会福利和物质保障，而农村处于边缘地带，农村居民享受社会福利和物质保障非常少。城乡二元结构体制下，城镇偏向的发展模式造成农村公共产品和公共服务供给严重不足，农村的投入和建设弱化，过度地从农村汲取人财物，大量的人财物流向城镇，向城镇汇聚，长期如此发展，会引发农村的全面“空心化”。

(三)市场经济下“用脚投票”结果

市场经济以竞争为核心，“趋利性”为导向，某种程度上促进了资源要素流动，但也有可能造成资源要素流动的失衡。农村全面“空心化”与市场经济的调节密切相关。农村人口的迁徙流动、农村资源资金向城市倒流和农村土地抛荒等都是市场经济下“用脚投票”的结果。在市场经济条件下，村民迁徙取决于城乡预期收入差异，在比较经济利益的驱动下从收入较低、就业岗位不足的劳动部门或地区流入那些收入高、就业机会多的劳动部门或地区，从基础设施缺乏、生产生活极不便利的村庄流向便利的城镇。社会资金也是从收益低、利润小的地方，流向收益高、利润大的地方。农村的荒芜凋零、中青年劳动力流出农村、农村土地抛荒闲置、农村社会资金外流等都是市场作用下的“用脚投票”结果的表现。

四、减缓农村“空心化”的对策

(一)正确处理城镇化与农村建设的关系

城镇化发展和农村建设都是我国实现现代化的重要途径，两者是统一、相互促进的，只是它们着力点不一样，手段和形式不同。城镇化采取的是把人转移出来的办法，更多地是从“城镇一头”着手，通过扩大城市容量和制度改革，最终使更多的农民进入城市;农村建设采取的是把钱转移进去的办法，更多的是从“农村一头”着手，通过改善农村生产生活条件，提高农民的生产能力和在农村的生活水平。应该树立既要发展城镇化，又要重视农村建设的思想，特别要摒弃城镇化以遗弃农村为代价的思想，发展城镇化不能以消灭农村，消灭农民为代价，坚持两手抓，两手都要硬，不能在推进城镇化的同时，农村现代化被农村消亡化所取代。正确处理农村建设与城镇化的关系，努力实现两者的内在统一。

(二)树立农民是职业而不是身份的理念

造成农民不断进城、土地抛荒的现象，除了种地经济效益低之外，根本原因还是过去六十多年都将农民当作一种身份，而不是职业，使农民的社会地位及身份评价越来越低，导致一些顾及面子年轻人纷纷离开农村，去寻求更好的发展。必须在经济地位和政治地位上给予农民充分保障，摒弃过去看不起农民的传统意识，不能把农民看做固有身份，而是把他们当做职业来看待，全社会营造一种尊重农民，善待农民的社会氛围。应该把农民像教师、公务员、工人等作为职业对待，他们除了有一份和其它行业相差无几的固定收入外，还享受着政府补贴，而且和城里人一样享受同样的社会保障和退休养老的权利。因此，我们在意识理念上一定要把农民当做一种职业来看待，提高他们的经济政治地位，农村才不会“空心化”，农业才有保障，农民才有人愿意做。

(三)行为上保障农民作为职业的利益

首先，提高农民社会保障水平。不断提高农民的社会保障水平，解决好农民医疗保险、养老保险问题，消除农民的后顾之忧。在医疗、养老和住房方面尽量向城市看齐，合理统筹国家和个人出资，既要减轻农民负担，又要让农民病有所医、老有所养和住有其居。只要有合理的社会保障，农民心态才稳定，才安于农村建设，乐于从事农业生产，我国的农村“空心化”也会得到有效的减缓。

其次，加强农业意外风险保障。符合规定的农业保险由财政部门给予保险费补贴，并建立财政支持的农业保险大灾风险分散机制，加大农业保险的补助，增加国家在农业保险出保的份额，不断拓宽农业保险的范围，有些特殊的农产品由国家直接出钱全保，充分保障农民的利益。建立和完善我国的农业保险公司的管理，鼓励和支持开展各项农业保险，提高农业保险的赔偿额度。

再次，大力发展农业职业培训。政府应该加大农业职业培训的投入，培养现代新型农民，有意识、有目的地挑选一些愿意留在农村的中青年和有规模的经营户进行培养，以应对我国农业生产出现老龄化和副业化。可以学习日本的新增务农人员综合支援项目，免费给新增务农人员培训，还给他们补贴。［5］不断提高了农业生产者素质，培养年轻农业接班人，解决我国农业老龄化和后继无人的问题。

(四)配套上深化城乡户籍制度改革

首先，清理与废止歧视性政策制度。按照国家有关户籍管理制度改革的决策部署，继续坚定地推进户籍管理制度改革，落实放宽中小城市和小城镇落户条件的政策。清理与废止对农民带有不平等和歧视性的政策制度，降低门槛、放宽政策、简化手续，让农民在城乡之间自由迁徙，实现人力资源的合理配置。十八大报告中提出:“加快改革户籍制度，有序推进农业转移人口市民化。”深化户籍制度改革的关键在于赋权和增利，在户籍制度改革中要逐步引导具备条件的农民优先向城镇转移，有序地把农村居民转化城市市民，降低农村人转化为市民的门槛，给新转为城市市民的人员给予更多的保障。

再次，立法保障户籍改革的推进。户籍立法应致力于消除户口背后利益配置的不公平，既要逐步剥离附加在户口背后的各种利益，促使利益分配与户口脱钩，又要构建相应的平台以承载剥离下来的利益。只有城乡户籍得到有效的改革，以及捆绑在户籍上的相关福利取消或慢慢淡化，我国农村“空心化”现象会得到有效的扭转。

(五)政策上加快资本下乡

首先，提高农民分享土地城镇化收益。十八大报告提出:“改革征地制度，提高农民在土地增值收益中的分配比例，促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，要让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。”让农民更多地分享土地城镇化的收益，要让土地的收益更多进入农民自己的口袋，增加农民的收入，让更多的资金返流农村，从而夯实农村基础设施建设，增强农村经济社会发展动力。从土地收益提取一定的比例来作为支农基金，针对农村发展的薄弱环节，大幅度增加对农村基础设施和社会事业的投入。提高农民分享土地城镇化收益，提高征地补偿的比重，拓宽土地出让金回流农村的形式，改善农村生产生活环境，增强农村发展的潜力，可以有效减缓农村“空心化”。

其次，加大公共财政对“三农”的投入。各级财政要按照总量持续增加，比例稳步提高的要求，不断增加“三农”投入，形成三农投入稳定增长机制，财政支出优先支持农业农村农民，确保对农业的投入增长幅度高于财政经常性收入增长幅度。农林水事务在占财政支出9%的基础上，适当提高5个百分点，增加到14%左右，各级地方财政在农林水事务的支出不能低于14%的要求，以相关的法规条文明确规定，确保从中央到各级地方政府农林水事务的支出。加大融资力度，综合运用财政和货币政策，争取金融机构增加”三农“建设项目的信贷资金，加强“三农“投入的金融支持。

(六)加快农村撤并整治

为了提高土地的利用效率，减少土地资源浪费，实现土地集约节约利用，要抓住社会主义新农村建设的机遇，有针对性地对农村进行撤并整治。按照“培育中心村、提升特色村、整治一般村、改造空心村、缩减撤并弱小村”的目标，科学预测和确定需要撤并及保留的村庄，明确将拟保留的村庄作为整治和建设的候选对象。合理调整村庄土地利用结构和空间布局，逐步缩减自然村点数量，优化农村人口空间布局，实现农村公共服务集中有效供给。将村庄腾空的老宅基地和废弃宅基地等收归村集体，统一整治、及时组织复垦，退宅还耕，增加有效耕地面积，改善生态环境。把村民有效集中起来，建立新型农村社区，实现资源优化配置和公共服务有效供给，真正实现农村的“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”。

［1］刘祖云，武小龙.农村“空心化”问题研究:殊途而同归——基于研究文献的理论考察［J］.行政论坛，2012，(4):82 －88.

［2］李裕瑞，龙花楼，刘彦随.中国农村人口与农村居民点用地的时空变化［J］.自然资源学报，2010，25(10):1629－1638.

［3］刘彦随等.中国乡村发展研究报告——农村空心化及其整治策略［M］.北京:科学出版社，2011.

［4］桑卫国，李裕瑞，刘彦随.中国重点农区农村空心化的特征、机制与调控——以河南省郸城县为例［J］.资源科学，2011，(11):2014 －2021.

［5］冯海发.日本出台青壮年务农补贴政策及其启示［J］.学习与研究，2012，(1):71 －72.