提高市区基本公共服务均等化水平的方式研究

●林 兰 夏荣雪

基本公共服务均等化是指在基本公共服务领域中尽可能使居民享有同样的权利，享受水平大致相当的基本公共服务。2011年3月发布的“十二五”规划纲要，首次提出了建立健全基本公共服务体系，明确了“十二五”期间基本公共服务体系的范围和重点，涉及公共教育、就业服务、社会保障、医疗卫生、人口计生、公共文化、基础设施、住房保障、环境保护九个方面。可以说基本公共服务均等化是政府对民生的直接责任的所在，是民生财政的集中体现。

一、当前市区公共服务均等化存在的问题

当前一些市区级政府在推进区域基本公共服务均等化方面普遍存在供给不均衡、规划不合理、服务质量群众满意不高等问题，主要表现在：

（一）公共服务供给不均衡，是推进均等化的一个突出矛盾

近几年来，各级政府不断优化基本公共服务，服务质量也在不断提高，取得了明显成效。如全面实施城乡免费义务教育，全覆盖基本医疗保障制度，城乡基层医疗卫生服务体系基本建成，免费基本公共卫生服务项目不断增加，社会保障制度不断完善，失业、医疗、养老等基本保险覆盖面不断扩大等。但是由于长期以来的观念和体制上的因素阻碍，加之贫富差距进一步拉大，户籍、区域等制度等因素束缚，政府还是无法从根本上消除公共服务供给不均衡的现实境况，这一不均衡较为集中地反映在城乡之间、社会弱势群体、城镇低收入人群中，供给不均衡有继续扩大的趋势。如在义务教育、社会保障、公共基础设施、环境保障和公共卫生等制度设计方面存在明显的城乡差别。再如处于社会底层的弱势群体、低收入人群、经济困难户，其各项社会基本公共服务权益还不能得到充分保障。不均衡的供给已呈现出二元格局，使得本应均等的公共服务天平出现倾斜。

（二）公共服务规划目标不合理，是困扰发展的一个重大难题

根据当前确定的公共服务体系范围，可以将公共服务项目归集为三类，即生存保障型、生活服务型、公益发展型，生存保障型包括社会保障、医疗卫生、住房保障；生活保障型包括基础设施、公共教育、人口计生；公益发展型包括环境保护、就业服务、公共文化。根据现有的财政体制和基本公共服务均等化状况，市区政府在短期或中期内完全实现均等化目标是不可能的，这需要一个较长的渐进过程。如果地方政府片面追求功利性政绩，将大量财政资金投入公共服务形象工程，冷处理部分投入成效不明显的项目。或是未正确从公共服务均等化渐进性特征考虑，遵循和把握公共服务均等化进程的规律，分阶段地确定基本公共服务目标。必然会造成部分公共服务的缺位和延时满足，公共需求的全面快速增长同公共服务不到位、基本公共产品短缺间的突出矛盾。这些都是在推进行公共服务均等化过程中，困扰各地政府的一些深层次的难题，需要引起重视和关注。

（三）公共服务质量水平慢提升，是影响均等化的一个最大因素

公众对公共服务的满意程度是衡量推进公共服务均化进程的一个重要指标。当前在市区经济持续高速发展、社会不断进步、公众物质文化需求日益增长，对提升基本公共服务水平、促进基本公共服务均等化提出了新的要求。总体来说，公众获取和享受的公共服务项目越来越多，基本公共服务的满意度呈上升趋势。其中生存保障型、生活服务型的公共服务依然是公众普遍迫切需求的项目，特别对教育、医疗、社会保障、住房、就业等公共服务的要求越来越高，投入公共服务产品资源始终难以满足公众实际需求。同时公益发展型公共服务需求也开始凸显，也催生出新的社会不稳定因素，对政府公共服务水平和质量带来新的挑战，严重影响了区域协调发展的总体局面。如城乡拆迁安置相关配套公共服务落实不到位，极易酝酿成恶化群体不良现象的事件发生。

二、改进当前市区基本公共服务的措施

进一步推进市区政府基本公共服务均等化，合理地解决其中存在的现实问题，逐步缩小城乡区域间生活水平和公共服务的差距，既是落实“以人为本”的科学发展观的要求，也是促进社会公平正义、建设和谐社会的题中应有之义。为此市区政府应当着力从以下方面提高公共服务供给水平。

（一）统筹规划，深入推进

政府是提供社会基本公共服务的核心主体，承担着公共服务的供给责任和一系列的制度安排，具有不可推卸的重要责任。市区党委和政府必须把建立均等化的公共服务体系摆上与经济发展同等重要的位置，长远规划，统一规划，不可以匆忙上项目，不可急功近利，也不可各自为战，贪大求多，要避免劳民伤财，要用好有限的资金。还要避免重建设，避免“轻管理”的现象发生。同样，在政策导向上，必须建立全社会关注、关心的政策框架，逐步形成党委、政府主导，社会各界参与的投入保障机制。

（二）转变职能，履行职责

在市场经济条件下，政府的主要职能包括经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。在推进基本公共服务均等化进程中，要注重从“以经济为导向”向 “以基本公共服务均等化为重点”的政府职能转变，建设服务型政府。强化政府在公共产品供给中的主体地位和主导作用，加快建设公共服务型政府，大力推进体制创新、机制创新、制度创新和管理创新，努力提高公共服务的能力和水平。同时建立健全基本公共服务均等化的考核体系，强化对地方政府的公共服务行政问责；改革行政审批制度，彻底清理、减少、规范行政审批项目；推进政府机构改革，逐步解决机构层级过多的问题。

（三）关注民生，逐步完善

当前市区政府应抓住基本公共服务均等化的薄弱环节、重点领域和主要着力点，分阶段科学合理地制定规划。先以一些局部与民生直接相关的基本公共服务项目开始，逐步以“蚕食性”方式完成基本公共均等化，如优先解决与民生直接相关的教育、就业、社会保障、医疗等“生存保障型”、“生活服务型”均等化，切实满足居民实际需求。并根据规划目标，逐步实现市区公益性基础设施和生态环境保护等 “公益发展型服务”方面的均等化，积极发展市区公共文化事业，全面解决城乡、区域和不同人群之间存在的供给不均衡，提升市区公众对公共服务满意度。同时完善公共财政体制，形成对基本公共服务项目投入的稳定增长机制，积极争取中央财政的转移支付，保证各项资金投入有规范和稳定的资金保障渠道。