制度变迁：上海公益招投标与公益创投的历史演绎

王劲颖

（上海市社会团体管理局，上海200125）

制度变迁是指新制度或新制度结构的产生、替代或改变旧制度的动态过程。制度变迁包括自下而上的诱致性制度变迁和自上而下的强制性制度变迁两个基本类型。从上海公益招投标与公益创投的演绎来看，虽然融入了诱致性制度变迁的因素，但强制性制度变迁的主导特征较为明显。即以社区需求为导向，市民政局通过出台制度规范和成立领导小组，自上而下主导推动；相关社会组织通过负责公益创投工作平台的探索实践，自下而上创新驱动；相关事业单位通过负责公益招投标工作平台的探索实践，在倒逼机制下稳步行动。2012年在市民政局的进一步主导推动下，公益招投标工作平台和公益创投工作平台合并为上海社区公益服务项目招投标平台,强制性制度变迁主导下的合并工作初见成效，但其可持续性需要进一步观察。

一、上海公益招投标和公益创投启动的历史背景：以社区需求为导向。

上海市民政局《关于建立和完善社区民生公益服务项目招投标机制的调查报告》获得了国家民政部2009年民政政策理论研究优秀奖，其选题确立于2008年10月。该报告认为：社区公益服务项目的招投标已经渐渐成为创新社会服务模式的重要内容。在社会服务中，除了主要应该由政府直接提供必须的公共服务产品外，另外一部分既可由政府、也可由社会或者市场提供社会服务的公益项目与产品，在充分保证社会公益宗旨的前提下，可采用公益招投标的运作途径，创新社会服务运行机制，拓展社会公益宗旨的实现形式，大力引导各种社会组织参与到社区民生项目公益招投标的运行机制中去，这对满足社会服务需求、提高社会服务效能、打造社会服务平台显得非常重要和迫切。

（一）日益增大的社会需求与政府能够直接提供社会服务的能力之间的矛盾越来越突出。社会越发展，社会需求就越多元、越个性、越精细；社会越发展，社会对政府的期望就越高、要求就越严，压力就越大。近年来，上海市委、市政府高度重视民生服务问题，出台了许多惠民政策，投入了大量资金，每年都有许多民生项目被列入政府实事工程。但实际效果与预期目标仍有差距，表现为百姓对政府提供的服务项目感受还不深，有很多需求得不到满足，甚至提供的服务与实际需求错位等。这是由于科层化的政府组织结构比较单一，对社会需求回应相对滞后，组织规模相对有限，从而导致在日益扩大的社会需求与政府组织相对单一的科层结构之间的矛盾越来越突出。政府在直接提供社会服务的能力方面毕竟是有限的。因此，创新社会服务模式，建立有利于调动社会力量、整合社会资源的运行机制已迫在眉睫。而公益性服务项目的招投标正是实现政府、社会、市场三者互动和协同的有效途径之一。通过公开向社会征集民生服务项目，实行评审资助，不仅能够开辟“自下而上”的诉求渠道，有利于弥补行政体系“自上而下”运作机制的不足，而且可以更好地满足多样化的社会需求。

（二）日益增多的民生资金投入与依法、透明、高效的资金使用效能之间的矛盾越来越突出。随着以民生为重点的社会建设工作的不断推进，政府和社会用于民生服务项目的资金越来越大，但同时，老百姓民主法制意识也越来越强。老百姓越来越关心这些关乎民生的资金是根据什么来投入的，使用过程是不是公开透明的，使用的效率是怎样的，如何来监督和评估这些民生资金的使用效能等。由于传统的社区民生服务项目在资金的使用方式上，主要通过财政拨付的方式，缺乏相对完善的需求评估、绩效评估与监督检查，项目与资金使用缺乏公开、透明。因此，随着有关民生资金来源渠道相对多元、资金总量越来越大的情况下，政府部门也迫切需要增强依法、透明、高效地运作民生资金的能力。采取公益性服务项目的公开招标，不仅可以为所有潜在的投标人提供更为平等的竞争机会,实现政府采购物有所值的目标，而且还能满足百姓的知情权、参与权，有效防止腐败。因此，建立以社区民生资金的投入、使用、评估、监督等为核心的公益服务项目招投标运行机制，是其中重要的一环，值得下大力气抓好、快抓。

（三）日益增强的社会互动与尽快搭建社会服务综合平台的需求之间的矛盾越来越突出。努力健全社会服务格局，就必须建立政府主导、社会参与、市场运作的运行机制，这样才能逐渐形成良性的社会全生态和谐发展图景。近年来，政府提供社会服务的主体主要局限在其单位内部或其下属的事业单位封闭运行，缺乏社会组织广泛参与。表现在资金使用方式方面，基本上只能在体制内拨付，社会组织很难获取支持。而随着经济发展，目前基金会的资金数量也开始越来越多，但基金会自身不是找不到合适的项目，就是找不到能够很好运作该项目的社会组织，资金大多仍由基金会自身运作。一些基金会为了使运作更规范、更专业，只好在内部将筹款和项目运作进行分离，但事实上仍是自己募款、自己运作。据对16个局属基金会的调查发现，2007年度，资金100%都是基金会自己运作、支出，无一例用于购买服务。因此，对于像政府和基金会等有钱无力充分满足社会服务的组织主体，怎样能够为那些对提供社会服务有愿望、有热情，有能力发现需求、有能力提供服务，但却苦于没有资金来源的公益性社会组织搭建起市一级的社会服务综合平台，非常重要，也特别迫切。利用这一平台，这将对调动社会主体多元参与、转变政府职能、发育社会公益组织起到“四两拔千斤”的作用。

二、上海公益招投标和公益创投的启动路径：双平台运行双轨制。

市民政局按照《关于建立和完善社区民生公益服务项目招投标机制的调查报告》的设想，尝试通过体制内组织进行相关工作的探索实践。市民政局原先设想要形成公益性项目的综合服务平台，设计出一套在全市层面行之有效、高效率、低成本的政府购买社会组织服务或委托管理服务的招投标方案，包括组织机构、采购流程文件、采购绩效评估流程文件、评标专家委员会、培训推广方案等具体内容，籍此实现政府或社会的需求、资金以及各类公益性社会组织资源的多方对接。同时，设想社区公益性服务项目的招投标采用以下两种模式。一是封闭式招投标（即公益招投标）。将明确的服务项目通过招投标平台向社会发布，各类组织可以自行投标，条件优者胜出。项目的设计一般由有关责任部门负责。要有对项目的细化标准和明确的标的。采取的招标方式可根据实际情况灵活掌握。一般情况下，采取公开招标的方式进行。社会组织和企业均可投标；对于特殊项目，或能够承担项目的组织数量较少，可采取定向招标方式，即直接委托给能够承担项目的组织或机构；对于服务专业性、针对性较强的项目，公开招标能够投标的组织或机构较少，可采取邀标方式。在邀标单位低于三家的情况下，可突破硬件项目招投标规则，在邀标单位中择优签约。二是开放式招标（即公益创投）。固定周期内以固定数量的资金为基础，向社会募集并招标创设性、实验性的民生服务项目。资金可以是政府资金，也可以是福利基金等社会资金。投标者可以是社会组织、企业等。但项目须具有公益性、可行性、可持续性与创新性。投标方法以公开招标为主、邀标为辅。

但在实际操作中，由于制度变迁中的路径依赖，市民政局通过体制内组织进行探索实践的进展情况不容乐观。为此，市民政局尝试改变制度变迁中的路径依赖，通过引入体制外组织，激发体制内组织的活力，加快推进公益招投标与公益创投的启动工作。2009年5月，公益创投率先启动，2009年6月公益招投标随后启动，两者都设立了各自的工作平台。自此，公益招投标工作平台委托上海市社区服务中心这一事业单位负责创新探索，公益创投工作平台先后委托上海浦东非营利组织发展中心（NPI）以及上海公益事业发展基金会等相关社会组织负责创新探索。2009年以来，为了推动强制性制度变迁，上海主要采取了两大举措。

（一）出台上海社区公益招投标（创投）工作制度规范，确定了发展路径

上海相继制定出台了《上海市民政局关于福利彩票公益金资助项目实施公益招投标的意见》（沪民计发〔2009〕18号）、《上海市民政局关于进一步规范上海社区公益服务项目招投标工作的通知》（沪民计发〔2010〕102号）、《上海市民政局关于进一步规范上海社区公益创投活动的通知》（沪民计发〔2010〕103号）、《上海市民政局关于规范上海社区公益招投标（创投）项目财务核算管理的通知》(沪民计发〔2011〕28号)、《上海市民政局关于编制上报2012年社区公益服务项目预算的通知》(沪民计发〔2011〕98号)、《上海市民政局关于社区公益服务项目目录及基本指标等有关事项（试行）的通知》(沪民计发〔2011〕102号)、《上海市民政局关于建立上海社区公益服务项目招投标平台的通知》（沪民计发〔2012〕83号)等一系列规范性文件。2012年2月，上海市地方标准《社区公益服务项目绩效评估导则》予以发布，这是国内首个社区公益服务项目的地方标准。

（二）成立上海社区公益招投标（创投）工作领导小组，明确了职责分工

2010年11月，上海出台《上海市民政局关于进一步规范上海社区公益服务项目招投标工作的通知》（沪民计发〔2010〕102号），对公益招投标和公益创投进行了进一步规范。该文件政策规定，市民政局成立上海社区公益招投标（创投）工作领导小组。领导小组成员由市民政局相关处室和局属单位的领导担任；领导小组办公室设在市民政局计划财务处。领导小组职责：负责组织开展本市公益招投标（创投）工作；研究决定福利彩票公益金用于政府购买服务的资金安排；负责审批公益招投标（创投）工作方案；负责审批公益招投标（创投）服务项目的立项、委托组织的确定等重大事宜。领导小组成员单位（处室）职责：第一，领导小组办公室负责制定社区公益服务项目招投标（创投）工作方案，经领导小组全体成员通过后组织实施；负责公益金的管理、使用审核和办理报批手续；组建和管理评审委员会专家库，制定评审工作管理办法；监督招投标工作方案的实施；督促开展评估和审计工作。第二，市民政局办公室负责公益招投标（创投）工作的对外宣传。第三，市民政局基层政权和社区建设处负责社区相关工作的动员与协调。第四，市社团局社会组织服务处负责民间组织参与公益招投标（创投）工作的资质认定，监督、管理和孵化民间组织，培育其服务能力。第五，市社团局基金会管理处负责动员社会资金参与公益招投标（创投）工作。第六，市民政局业务处室和局属单位，根据自身业务工作实际需要，申报招标服务项目需求、起草招标文件以及对相关的需求项目进行检查和验收。第七，市社区服务中心负责公益招投标工作方案的起草并具体实施；负责公益招投标的信息公开和招投标网站的日常维护；负责公益招投标工作的现场接待、咨询、受理等服务工作；负责组建评标委员会；负责对中标的公益服务组织的培训指导；负责公益招投标预算的编报和服务项目资金的拨付申请；负责对未履行服务项目合同的中标组织的处理；协调并做好服务项目的抽查、评估、汇总工作。第八，各区县民政局，负责成立相应的领导和工作机构，组织并承担以下工作：推进本区县公益招投标（创投）工作；开展调研，提出服务项目的需求；落实本区县公益招投标的配套资金；委派代表参加评标和与中标组织签订服务项目合同；负责“区域型公益项目”的日常监管和绩效评估。

对于公益创投的职责分工，除了《上海市民政局关于进一步规范上海社区公益服务项目招投标工作的通知》（沪民计发〔2010〕102号）之外，《上海市民政局关于进一步规范上海社区公益创投活动的通知》（沪民计发〔2010〕103号）也有相关规定。该政策文件规定：公益创投活动的主办单位为市民政局，承办单位为市民政局委托的上海公益事业发展基金会，协办单位为区县民政局。

三、平台合并前的上海公益招投标工作：体制内组织负责操作的自下而上

公益招投标是指上海市民政局将公益金资助项目的评审工作委托给第三方公益性组织，由其面向社会公开招标、投标，并将评审结果报市民政局，由市民政局实施审批的活动总称。公益招投标是市民政局对公益金资助项目评审方法的改革探索。

（一）公益招投标的参与主体

公益招投标工作主要有4个参与主体：审批方、受托方、需求方、投标方。

1、审批方(行政主体)为市民政局，确定每年福利彩票公益金资助的范围和资金额度，并最终行使行政许可权，审批福利彩票公益金资助项目由哪个组织来实施。

2、受托方(招标代理)为上海市社区服务中心，受市民政局委托，对立项项目按照招标程序进行公开招标或者邀标，邀请专家评审投标方案，确定项目实施候选人。上海市社区服务中心是隶属于上海市民政局的事业单位，主要职能是：对全市各级社区服务中心进行工作指导和业务培训，全市社区服务信息化的规划、建设和推进，上海市社区服务热线平台的运作、管理和社会联动，上海社区服务网站的建设和运维，福利彩票公益金资助社区公益服务项目的集中招标，社区服务资源整合和项目开发，以及社区服务的宣传推介等。

3、需求方(招标方)为区县民政局或市局业务处室或基金会，是项目招标需求的提出方，是社区弱势群体存在问题的发现者。

4、投标方为社会团体、民办非企业单位、事业单位等公益组织，是具体招标项目的投标组织，主要任务是拟制投标文件，明确项目实施方案，通过竞争获得实施福利彩票资金资助项目的资格。（1）投标组织是经非营利组织登记机关认定的公益服务组织，且中标后不得向其他组织转让服务项目。（2）投标组织实施的服务项目，已经获得政府部门的资金资助的，不得重复参加该服务项目的投标活动。（3）投标组织的专业社工数不得低于管理人员总数的10%。（4）投标组织在编制项目预算时，其服务项目管理费、社工工资、志愿者补贴等，应符合国家和本市的有关规定和标准。（5）中标组织服务项目的实施周期一般不超过一年。（6）每一个服务项目应有至少三家以上的投标组织，如不足三家，评标时适当提高评分标准。

（二）公益招投标的资金来源

公益招投标的资助资金来源于市级福利彩票公益金和区县配套资金。

1、第一次公益招投标：2009年公益招投标工作。2009年公益招投标工作从2009年6月正式启动，于2010年5月完成该项工作。根据《上海市民政局关于委托实施上海市福利彩票公益金资助项目招投标工作的通知》（沪民计发〔2009〕43号）规定，2009年实施招投标的资助资金总金额为4000万元，其中：用于对老年人、残疾人、孤儿、革命伤残人员等特殊困难群体开展生活照料、精神慰藉等服务的3200万元；用于其他扶弱济困，以及公众关注的有利于弘扬社会主义精神文明的社区公益服务项目的800万元。在实际执行中，2009年公益招投标工作的合同总资金3983.57万元（其中市级福利彩票公益金和区县配套资金各一半），资助项目127个。

2、第二次公益招投标：2011年公益招投标工作。2011年公益招投标工作从2011年3月启动，于2012年2月完成。根据《上海市民政局关于实施2011年度社区公益服务项目招投标方案的通知》（沪民计发〔2011〕32号）规定，2011年度市级彩票公益金安排8470万元。具体项目及预算情况如下：（一）市级统筹项目。市级统筹项目，即项目需求由市民政局确定，经费由市级彩票公益金承担的社区公益服务项目，包括上一年度公益创投形成基本模式的项目。其资金来源于市级彩票公益金。2011年度，市级统筹项目由市级彩票公益金安排2470万元，使用额度按“社区失智老人家庭护理类、社区老年人文化活动类、35岁以上智障人士关怀服务类、支出性贫困家庭精神帮扶类、社区帮教服务类、社区防癌、抗癌服务类、社区居民睦邻友好、社区融合活动类、其它社区公益服务类”等8类项目分配，采取全额购买服务。值得指出的是，相对于区县项目而言，市级统筹项目虽然不要求配套资金，但一般会提出提供场所、配置设备等配套要求。（二）区县项目。区县项目，即项目需求由区县民政局确定，经费由市和区县二级配套承担的社区公益服务项目。其资金来源于市级彩票公益金和区县配套。2011年度，区县项目由市级彩票公益金安排4000万元，使用额度按照各区县常住人口占全市常住总人口的比例分配，采取市、区县两级资金按照1：1配套购买服务。实际执行中，崇明县和金山区等区县资金配套比例酌情降低。（三）定向项目。定向项目，即指定用于市有关基金会等社会组织提出的公益服务项目。其资金来源于市级彩票公益金。2011年度，由市级彩票公益金安排2000万元。在实际执行中，2011年公益招投标工作的合同总资金7924.96万元，资助项目226个。值得指出的是，2011年公益招投标工作在2009年区县项目的基础上新增了市级统筹项目，而且上一年度公益创投形成基本模式的项目也被纳入市级统筹项目。

（三）公益招投标的日常管理

1、中标组织的自我检查。中标组织应当按照所签合同的约定以及服务项目的实施方案，定期进行自我检查。自我检查可结合服务项目的实施周期，按照启动阶段、中期阶段和终期阶段分期进行。自查报告分别报送服务项目的需求方和市社区服务中心。同时，中标组织在服务项目的实施过程中，应主动接受各级财政、审计和民政等部门的检查，积极提供相关的资料。中标组织因不可抗力原因无法继续履行合同约定的服务项目时，应及时向市社区服务中心提出；未经市社区服务中心同意，不得擅自向其他组织转让服务项目。中标组织未按合同约定实施服务项目的，市社区服务中心不再申请服务项目后续资金的拨付。

2、需求方的检查和验收。市民政局负责组织相关业务部门对“创投型公益项目”、“发展型公益项目”、“普惠型公益项目”的检查和验收；区县民政局负责对“区域型公益项目”的检查和验收；市级有关基金会等社会组织负责对“定向型公益项目”的检查和验收。需求方应在项目启动阶段、中期阶段对项目实施情况进行检查，项目结束后进行验收。检查和验收报告统一汇交市社区服务中心。“创投型公益项目”是指上一年度公益创投活动获选项目中，绩效评估为优秀的社区公益服务项目。“发展型公益项目”是指上一年度公益招投标中，经绩效评估应继续发展的公益创投项目。“区域型公益项目”是指区县民政局推荐并在本区县实施的区域性公益服务项目。“普惠型公益项目”是指市民政局需要在全市普遍推广的社区公益服务项目。“定向型公益项目”是指市有关基金会等社会组织提出的公益服务项目。

3、市社区服务中心的抽查。市社区服务中心负责汇总需求方的检查和验收报告，并按照随机抽查的方式，会同需求方对中标组织进行抽查。需求方、市社区服务中心的检查和抽查可采用检查服务项目的档案、听取服务对象的意见等方式。检查和验收的工作经费，由提出服务项目的需求方承担，其中，由市和区县资金配套的项目，其检查和验收工作经费由市级福利彩票公益金和区县的资金按比例共同承担。市社区服务中心的抽查工作经费由市民政局承担。4、市民政局的综合评估。服务项目结束后，根据情况需要，由市民政局委托社会中介机构对中标组织实施服务项目的绩效评估。有关绩效评估的标准及办法另行制定。

四、平台合并前的上海公益创投工作：体制外组织负责操作的自下而上。

公益创投（VenturePhilanthropy）起源于欧美，是一种新型的公益资本投入方式。它为初创期和中小型的公益组织提供“种子资金”。除了资金，它还提供管理和技术支持。通过与被投资者建立长期的合作伙伴关系，达到促进能力建设和模式创新的目的。可见，公益创投是公益领域的创业投资。它的投资主体为创业过程中的公益组织注资，帮助其成功创业，并通过投资间接地帮助解决社会问题。公益创投在运作方式上类似商业投资行为，它与商业投资本质的区别在于其投资目标的非营利性：公益创投不要求回报，或者将投资回报继续用于公益事业。

（一）公益创投的参与主体

公益创投工作主要有4个参与主体：主办单位、承办单位、协办单位、申报活动的公益组织。

1、主办单位为市民政局。主办单位的主要职责：制订公益创投活动的总体规划和工作进度；协调政府相关职能部门保证公益创投活动的开展；组织各大媒体开展宣传；落实获选项目的政府购买服务资金和工作经费。

2、承办单位为民办非企业单位、基金会等社会组织，先后为上海浦东非营利组织发展中心（NPI）以及上海公益事业发展基金会。承办单位的主要职责：承办公益创投活动的策划设计、方案实施、获选项目资金监管和项目绩效评估等，并为获选项目的公益服务组织提供专业咨询服务和能力建设培训。（1）上海浦东非营利组织发展中心承办了2009年度的公益创投大赛。2009年5月，上海浦东非营利组织发展中心承办了首届上海社区公益创投大赛。该中心是成立于2006年1月的民办非企业单位，其业务范围是：承办政府委托的公共服务项目；公益组织的培训与咨询;公益活动的策划与实施；公益信息的交流与出版。2009年度的公益创投大赛都是由该中心承办。（2）上海市公益事业发展基金会承办了2010年度和2011年度的公益创投。为了进一步凸显福利彩票公益金创新投入方式的社会效益，扩大“公益创投”的影响面和受益面，上海市民政局在总结梳理2009年公益创投实际情况的基础上，于2010年6月正式启动了2010年上海市社区公益创投。新一期公益创投委托上海市公益事业发展基金会承办。该基金会成立了上海社区公益创投执行办公室，负责开展相关工作。该基金会成立于2009年12月，其业务范围是：资助公益机构提供孵化服务及专业化社区服务，资助公益机构提供能力建设及对国内社会组织发展现状进行研究。

3、协办单位为区县民政局。协办单位的主要职责：组织动员本行政区域内公益服务组织参与公益创投活动；协调街道、乡镇落实具体公益创投项目；督促公益服务组织获选项目的落实。

4、申报活动的公益组织。（1）参加公益创投项目征集申报活动的公益服务组织，必须是实施该项目或者即将实施该项目的，并经非营利组织登记机关认定的公益服务组织。（2）参加公益创投征集申报活动的项目，必须符合公益创投规定的项目内容和政府相关政策的导向。（3）获选项目的实施周期一般不超过一年，项目资金一般不超过20万元。（4）上年度已经获选的项目，不得再参加公益创投项目的征集活动。（5）在同一年度的项目征集活动中，一家公益服务组织最多只能获选两个项目。（6）参加公益创投征集申报项目活动的实施地点，应当以上海地区为主，适当兼顾上海对口支援的地区。（7）参加公益创投征集申报项目的服务对象，应当以本市户籍的居民和本市常住人口为主，兼顾来沪务工人员中的困难群体以及上海对口支援地区的居民。

（二）公益创投的资金来源

公益创投的资助资金主要来源于市级福利彩票公益金。值得关注的是，从财政实际批复及到位金额来看，对于公益创投的管控较为严格。

1、第一次公益创投：2009年上海社区公益创投。2009年上海社区公益创投大赛由上海市民政局主办,上海浦东非营利组织发展中心承办。上海市民政局从福利彩票基金中拨出专款1000万资助大赛,面向社会征集社区服务的创意和操作方案，公益组织通过挖掘社区需求，设计公益项目参赛。在实际执行中，2009年资助资金为995.42万元，资助项目59个。

2、第二次公益创投：2010年上海社区公益创投。2010年上海社区公益创投执行办公室《关于2010年上海社区公益创投项目总资助金额调整的通告》指出，2010年上海社区公益创投项目上海市民政局原预算金额一千五百万，而市财政实际批复及到位金额约一千一百万。在实际执行中，2010年资助资金1112.75万元，资助项目65个。

3、第三次公益创投：2011年上海社区公益创投。2011年《市民政局关于实施2011年社区公益服务项目创投活动方案通知》（沪民计发〔2011〕33号）规定，2011年公益创投活动安排政府购买服务资金计划1000万元，由市级福利彩票公益金提供。从具体的社区公益创投服务项目资金额度分配来看，预算资金额度分别是：为老服务280万元、助残服务240万元、青少年服务280万元、救助帮困服务152万元、其他社区服务48万元。而在2011年公益创投委托协议中，公益创投的总金额为536万元。在实际执行中，2011年资助资金496.63万元，资助项目30个。

（三）公益创投的日常管理

1、获选项目公益服务组织，在服务项目的实施过程中应主动接受各级财政、审计和民政等部门的检查，积极提供相关的资料。

2、获选项目公益服务组织，因不可抗力原因无法继续履行合同约定的服务项目时，应及时向承办单位提出；未经承办单位同意，不得擅自向其他组织转让服务项目。

3、获选项目公益服务组织，未按合同的约定实施服务项目的，承办单位不再申请服务项目后续资金的拨付。

4、承办单位对经市民政局批准的获选项目，应提供针对性的能力建设服务，包括对获选项目公益服务组织开展的专业咨询服务和能力建设培训。

5、经承办单位对本年度获选项目进行跟踪、评估后，对其中被认定为服务对象满意、组织运作良好，并具有推广意义的部分获选项目，作为优秀公益创投项目，向市民政局推荐。经市民政局同意后，在“上海民政”网站、“上海社区公益创投”网站上向社会发布，并作为公益创投活动的招投标项目（即“创投型公益项目”），向全市的公益服务组织公开招投标。

五、上海公益招投标工作平台和公益创投工作平台的合并：以强制性制度变迁为主导的双轨制并轨。

2012年初，市民政局进一步强化强制性制度变迁，开始谋划社区公益服务项目招投标工作平台和创投工作平台的合并事宜，并着手开展各项前期准备工作。同年7月，《上海市民政局关于建立上海社区公益服务项目招投标平台的通知》（沪民计发〔2012〕83号）将社区公益服务项目招投标工作平台和创投工作平台合并为上海社区公益服务项目招投标平台。

（一）确定平台管理方。上海市民政局授权上海市社区服务中心负责平台的归并组建工作，事务性工作可以委托社会第三方实施。即公益招投标和公益创投的大量事务性工作都委托社会第三方——社会组织具体实施。简而言之，两个平台合二为一后，上海从先前的“政府委托、政事合作、政社合作”转变为“政府授权、事业单位委托、事社合作”，即从原先的“上海公益招投标工作平台委托事业单位负责创新探索、公益创投工作平台委托社会组织负责创新探索”转变为“上海市民政局授权上海市社区服务中心负责平台的归并组建工作，并负责平台日常运作管理。”“有关招投标项目受理、项目评审、项目实施管理等事务性工作可以委托社会第三方实施。”上海市社区服务中心实际上成为平台管理方。

（二）定位平台功能：（1）探索社区优秀公益服务项目的培育机制，打造优秀社区服务品牌项目。（2）鼓励公益组织参与社区公共服务，满足多样化的社区需求。（3）推动社区公益事业的专业化、职业化发展，扶持培育一批有能力、讲诚信的公益服务组织。（4）推动政府购买服务的规范化运作，进一步提高社区公共管理和服务水平。

（三）明确其它事宜：1、平台办公场所。上海社区公益服务项目招投标平台统一设在市社区服务中心（制造局路88号）二楼，统一开设对外受理窗口，实施招投标和创投相关工作。2、平台网站。将原上海社区公益招投标网站和上海社区公益创投网站合并为上海社区公益服务项目招投标网站（网址：www.gysq.org），统一对外实施招投标和创投工作的信息公示。3、专家库管理。市社区服务中心按市民政局制定的《上海市福利彩票公益金资助项目评审专家管理办法》承担评审专家库日常管理工作。4、工作经费。2012年仍按照原招投标和创投两个平台的经费下拨或支付。自2013年起，工作经费纳入市社区服务中心预算管理。即市社区服务中心按照实际从事平台工作的人员（不含单位编制内人员）情况，编制经费预算，报市民政局审批，纳入年度预算管理。市民政局将对工作经费的使用进行专项审计。

至此，通过强制性制度变迁，市民政局实现原先设想，形成了公益性项目的综合服务平台——上海社区公益服务项目招投标平台。从合并后的工作情况来看，强制性制度变迁初见成效。虽然2012年度许多时间和精力都花在平台合并方面，即使合并后市社区服务中心与相关社会组织也在逐步磨合，但从具体实践来看，2012年公益招投标（于2013年第一季度完成）和公益创投工作还是成效初现。从2009年5月到2013年第一季度，全市合计开展3次公益招投标和4次公益创投，其资助的公益组织中，2012年的占39%；资助的公益项目，2012年的占42%；资助的公益资金，2012年的占47%；受益人次中，2012年的占33%。但值得指出的是，平台合并虽然初见成效，但其成效发挥很大程度上依赖于市社区服务中心与相关社会组织在契约关系方面的协商执行，因此这一轮强制性制度变迁的可持续性还有待进一步观察。在深化改革、释放更多红利的新形势下，更需要强调的是，随着上海社区公益服务项目招投标平台的发展壮大，该平台已不再仅仅是民政部门的公益平台，而是逐步成为社会公益平台，日益受到相关政府部门以及社会各界的广泛关注。因此，上海社区公益服务项目招投标平台的进一步发展，或许更取决于新一轮的强制性制度变迁，即民政部门、财政部门等相关政府部门在制度设计方面的协同合作与创新发展。