论海洋环境的协同监管

杨 妍， 黄德林

（中国传媒大学南广学院文化管理学院，江苏南京211172;中国地质大学政法学院，湖北武汉 430074）

康菲公司在渤海钻井平台的溢油事件再次敲响了海洋环境监管的警钟。在全球大力向海洋发展的背景下，中国也迈开了海洋发展的大步。从海西经济区到舟山海洋开发区，再到全国176个无名海岛列入第一批开发利用的名录，表明国家正在推动向海洋要生存和发展空间的发展战略。2011年被称为中国的海洋经济元年，因为中央政府在十二五规划中把海洋经济的发展作为我国产业发展的一部分单独提了出来。国家“十二五规划”指出:“科学规划海洋经济发展，发展海洋油气、运输、渔业等产业，合理开发利用海洋资源，加强渔港建设，保护海岛、海岸带和海洋生态环境。”这是中国在五年规划中首次把“海洋经济”作为产业体系中的一个单独的组成部分提出来。国家正在征求意见的《全国海洋经济发展规划》中指出:“到2020年海洋产业增加值占国内生产总值的20%以上，并逐步形成六个到八个海洋主体功能区域板块。”不少人甚至认为，海洋开发和海洋经济的发展将是世界经济发展的下一个增长极。虽然海洋开发成绩很大，但是带来的海洋环境问题也是不可小觑的。国家海

1 海洋环境不断恶化需要制度创新

在海洋经济发展前景被广泛看好同时，海洋环境也在不断恶化。2009年中国首次大规模“扫描”沿海地区环保状况，由环境保护部、发改委、监察部等9部门组成的海洋环境联合执法检查组对连云港、徐州、唐山、大连、北海、钦州等8个城市的海洋环境保护情况进行了检查，在我国海洋环境保护史上，启动国家9部门的联合执法检查尚属首次。这次检查发现的最大问题是，沿海快速开发带来了巨大的污染风险和近岸海域环境隐患。通过检查发现，局部海域污染因子中出现了铅、铜、锌等重金属超标现象。同时，沿海新兴基地、园区的快速发展，尤其是能源化工、钢铁冶炼等建设工程，污染物排放多、种类复杂，环境风险较大［2］。在新一轮海洋开发中，部分地区围海造地、港口建设、沿岸采矿和岸滩采砂等海洋开发和工程没有严格执行环评等有关环保法律，已对海洋生态环境造成损害。2012年宁波大学海洋学院一项历时四年的学生调研（这项调研开始于2008年，历时4年，采集了南麂、东极、朱家尖、桃花岛等15个代表性岛屿的海藻标本3 479个）显示:浙江沿海海洋环境正在恶化。海藻种数十年减少四分之一，海水钙化严重，潮间带呈荒漠化。海洋是典型的公共资源，不可避免地会遭遇“公用地悲剧”（也称为“哈丁公用地悲剧”），即不加限制的个人选择可能给社会带来灾难。公用地悲剧是市场失灵的显著表现之一。对公用地悲剧的防止有两种办法:一是制度，二是道德约束。在众多海洋环境保护的制度设计中，加强对海洋环境的有效监管无疑是重中之重。在科学发展观的指导下，大力加强海洋环境的事前、事中和事后的全程监管，让污染和破坏海洋环境的事件得到有效地、及时地遏制。要做到这样有效的监管，不能象陆路经济发展中的环境监管那样仅仅依靠政府机构和政府部门，而是应该建立起政府、环保组织、新闻媒体和人民群众的协同监管制度，形成多中心的监管体系。然而，我国现有的海洋环境监管体制以部门监管为主，虽然分工很明确，各个部门在监管上都做了大量的工作，取得了一定的成绩，但是给人的感觉是九龙治水，效果不理想。

2 我国海洋环境监管的现状与问题

对海洋的开发，我国其实在上世纪80年代就已经开始。传统的海洋经济发展模式也给海洋环境带来了越来越严重的污染问题，“日益严重的海洋环境污染让人类面临两种选择:一是继续无限制地以消耗和破坏海洋环境为代价来发展海洋经济;二是在保护海洋环境、科学使用资源下实现人类和自然的协调和可持续发展。显然人类只能选择后者。因此保护海洋环境、实施海洋经济可持续发展战略已成为全球性的重大问题”［3］。海洋经济发展带来的海洋环境污染引起了国务院和国家海洋局的高度重视，也制定了诸多的法规、政策，并且加强了对海洋环境的监管，形成部门各司其职、分工合作的管理体制。这个体制的责任和分工情况如下:

（1）国务院环境保护行政主管部门作为对全国环境保护工作统一监督管理的部门，对全国海洋环境保护工作实施指导、协调和监督，并对其他有关部门的海洋环境保护工作予以指导和监督。

（2）国家海洋行政主管部门作为海洋的专业管理部门，负责具体的海洋环境监督管理工作，包括组织海洋环境调查、监测、评价和科学研究，海上巡航监视及对海洋环境污染事故的调查处理，防治海洋工程建设项目和海洋倾倒废弃物对海洋环境的污染损害等。

（3）国家海事行政主管部门在海洋环境保护方面担负的职责有:一是负责其管辖的港区水域内除军事船舶以外，所有其他船舶污染海洋环境的监督管理及其对污染事故的处理;二是负责其管辖的港区水域外非渔业、非军事船舶污染海洋环境的监督管理及其对污染事故的调查处理;三是对在我国管辖海域内航行、停泊和作业造成污染事故的外国籍船舶进行检查，并联同渔业部门对污染事故调查处理。

（4）国家渔业行政主管部门在海洋环境保护方面承担职责:一是负责渔港水域内非军事船舶和渔港水域外渔业船舶污染海洋环境的监督管理;二是负责保护渔业水域生态环境工作;三是调查处理渔业污染事故。

（5）军队环境保护部门负责军事船舶污染海洋环境的监督管理，并负责对军事船舶造成的海洋环境污染事故进行调查处理。

（6）沿海县级以上地方人民政府海洋环境监督管理部门的设立及其海洋环境监督管理的职责，由沿海省、自治区、直辖市人民政府确定，但必须依据海洋环境保护法和国务院的有关规定，不得与海洋环境保护法或国务院的有关规定相抵触。

上述监管体制以部门监管为主，分工很明确，但也存在一些问题:

第一，没有统一负责的监管主导，监管的力度严重不足。分工细密导致协调困难，各个部门只完成自己职责范围内的事情，对非职责范围的事情则袖手旁观、各行其是，监管效果不明显。

第二，虽然管理体制上也规定要分工协作，但是协作的机制却没有有效地建立和运行。

第三，海洋环境监管有某种割裂的状况，海洋与陆路、与河流都密切相关，河流对海洋的污染非常严重、陆上把大海当作最廉价垃圾场的情况经常出现。海洋环境的保护当然离不开对陆路污染的抑制，即做到海路统筹、河海兼顾，综合治理。但在海洋环境监管职责和法规中没有比较明确的规定，陆、河对海洋环境的污染和谁承担监管和治理的主要责任。

第四，海洋环境的监管基本上是政府在唱独角戏，而没有吸收更多的社会组织、新闻媒体和人民群众来参与海洋环境的保护。从我国陆路经济发展和环境保护的情况来看，这样的环境保护和环境监管的效能是极低的。因为环境保护涉及到多方面的利益，特别是涉及到公共利益，为了补充政府监管的缺陷，必须进行制度创新，建立起多中心的社会协同监管的体系。

3 建立健全我国海洋环境监管的社会协同体系

建立海洋环境协同监管体系，监督主体的多元化，使海洋资源的开发和利用处于多种社会监督主体的监管之下，海洋资源开发的企业和地方政府就很难逃避多重监管的视野，特别是难以逃脱众多的关注海洋环境保护的环保人士和利益受损的广大人民群众的视野。多元化的社会协同监管给监管对象造成的社会压力大大高于政府一家的压力。虽然政府具有处罚权和强制力，但是广大人民群众、社会舆论和环保组织的社会压力的聚合会大大超过政府的力量。与政府玩猫和老鼠游戏的企业会相对较多，但是在民主法治的社会条件下，敢于和社会舆论和人民群众对垒的企业却很少。因为他们要在社会生存和发展，离不开人民群众的支持与合作。康菲公司之所以在国家海洋局一而再、再而三的督促和命令之下仍然动作迟缓、拖拉延宕，乃是因为政府部门的孤零零的压力使他们感受不到多方面的极大压力。如果有环境保护组织的抗议、人民群众施加的压力和新闻媒体的合力冲击，相信他们不敢如此行事。如果说政府机构的监管是时段性的、重点性的，那么社会各方面的监管则是时时的、全面的。从这个意义上来说，政府监管和社会监管协同作用，才会发挥出监管的真正的威力。从社会协同治理理论来看，它是要求多个治理主体之间平等对话与合作，没有等级的区分，没有主次的分别。利益相关的各个主体通过对话与交流、协商与合作来共同解决面临的共同问题。那么在海洋环境监管中，各种治理主体之间应该怎样有效的协同治理呢?笔者认为应该做到以下几点:

3．1 政府主导海洋环境的监管

海洋环境监管的多中心协同体制中，政府仍然扮演着主导者的角色。因为环境保护本身就是市场经济条件下政府的主要职责之一。多中心不是没有中心，政府相关部门必须有效的履行自己的职责，发挥主导的作用。海洋环境管理部门要按照职责的划分和权力的配置有效地履行自己的职责。这些职责为海洋环境监管的法律制度的制定和执行、海洋资源开发项目的环境保护的评估和审核、海洋环境状况信息的收集与公布、海洋环境污染情况制止和处罚、海洋环境监管的国际合作等。简单地说，政府海洋环境的监管贯穿海洋开发和利用的全过程。事前监管集中在海洋资源开发和利用的规则制定、开发规划、机构完善和项目审核上，保证对海洋环境污染的行业、企业和项目无法进入海洋领域。事前监管是把好海洋环境保护大门，最重要的一环。只有严格把好大门，海洋环境保护才能得到有效的保证。事中的监管则主要对进入海洋开发的企业和项目进行监测和检查，防止海洋开发企业违规排放污染物。事后监管则是按照国家的法律法规对违法污染的企业和责任人追究行政和法律责任。

政府监管的协同中要建立一种首发召集机制，即哪个部门首先发现什么问题即可召集相关部门协同解决，而不分机构级别的高低和部门的大小。前面说过，协同机制的重要特点就是协同各个主体的平等地位。虽然在行政管理的体系内必然存在部门级别高低的分野，但是在解决海洋环境监管问题上则需要这样一种机制。因为海洋浩瀚广大，即便是国家海洋局也不能说只有他才能发现海洋环境污染问题，其它各个部门都可能发现。如果没有首发召集机制，发现问题的部门必须要层层上报，然后再由级别相等的部门来组织协调解决问题，则耗费时日，不能及时解决问题。

3．2 社会环境保护组织参与监管

随着环境问题的日益恶化，环境保护问题成为人们关注的公共问题。一些热心环境保护事业的人士开始建立环境保护组织。民间组织是社会治理的主要参与者，也是一个有力的治理主体。从世界各国的环境保护推进来看，环境保护组织发挥着极其重要的作用。绿色和平组织在推进全世界环境保护方面就发挥了政府不可能发挥的作用。在我国，环境保护的民间组织已经存在，一些组织也开展了卓有成效的工作，对促进我国的环境保护功不可没。在海洋环境保护方面，现在还没有这样的组织。但是随着海洋经济的发展和海洋开发的推进，关心海洋环境保护的人们会越来越多，这样的组织早晚会出现。即使没有出现这样的组织，环境保护的其它组织也会把视角和关注点转移到海洋环境保护上来。如果在康菲公司渤海溢油事件中，有更多的环境保护组织的参与，对康菲公司及时有效采取积极措施的推动力肯定会更大，康菲公司的行动也许会更快一些。在民主法治条件下的大众化社会，社会组织的力量是不可小觑的。因此在海洋环境监管上应该鼓励环境保护组织的进入，鼓励建立海洋环境保护的社会组织。有组织的力量才是真正的力量。这样的力量对于推动政府有效采取措施和逼迫污染企业及时采取有效措施方面都会发挥有效的作用。

社会组织在环境保护方面的缺位，一定程度上导致了不少企业罔顾人民群众的利益而污染环境。在我国海洋经济发展的过程中，由于我们已经初步建立起社会主义法治，关注社会公共利益的公民社会也在开始形成，越来越多的人更加愿意为了公共利益去做出贡献。所以我们应该从海洋经济发展中充分建立起海洋环境保护的社会组织，让他们在海洋环境监管中发挥应有的作用。当然这些社会组织的建立和活动要依法进行，参与海洋环境保护活动也要致力于与政府部门和其它组织的交流、对话与协作。政府部门也要转变观念，把依法活动的社会组织看成促进社会健康发展的力量，与之建立起交流、对话与合作的机制。这样，社会组织就会真正成为公民社会的重要的治理力量。

3．3 新闻媒体参与海洋环境的监管

现代社会是信息社会，作为信息传输的主要载体的媒体，在社会治理中发挥着极其重要的作用，他们也成为社会治理的主体之一。“公民社会的建设与现代公民的素质培养是一致的，在这个历程中，传媒与公众携手，借助于环境这一公共问题积极行动，能够有效培育民间力量，与政府一道开展环境治理，履行历史使命，推动社会健康文明发展。”［4］现代社会是大众传媒充分发展的社会，也是新闻媒体发挥着重要作用的社会。作为信息传播的主要载体，各种新闻媒体给社会传递着大量的信息，并且也传递着自己的价值观。在广泛依靠网络、电视、报刊和书籍来了解社会和参与社会生活的人们来说，不受到新闻媒体的影响是不可能的。从这个意义上来说，新闻媒体始终在参与着社会的治理。因为它影响着人们的思想和行为，在西方国家把新闻媒体称为“第四种权力”。社会公共问题和社会公共利益的彰显，在相当大的程度上是通过新闻媒体的传播和渲染突出出来的。海洋经济发展中，让大家充分认识海洋资源开发、海洋环境保护的意义和海洋环境监管的作用，是离不开新闻媒体的。而且我们发展海洋经济也需要得到全国人民的理解和支持。通过新闻媒体的信息披露和舆论导向，可以引起社会各方面对海洋资源开发中的环境问题的了解、关注和行动。海洋环境监管必须充分发挥新闻媒体的作用，让他们真正参与到海洋环境监管的活动中来，让他们及时地披露海洋环境状况、公开海洋环境监管信息，并且让他们成为海洋环境监管的主体，是增强海洋环境监管的重要措施。

当然，新闻媒体是海洋环境的监管主体，会对政府和企业形成双重监督，但是这样的监督是建立在维护社会环境保护的公共利益上的，它并不是政府和企业的对手和仇家，而是维护政府信誉和企业长远利益的合作者。所以，政府和企业都要把新闻媒体看作自己事业和工作的合作者、支持者。虽然他们在某一时段、某一点上会有对立和矛盾，但是整体上是相互帮助、相互支持的朋友。政府和企业要经常邀请新闻媒体参加海洋环境的各种活动，让他们报道各种信息，使海洋环境监管信息公开化，营造良好的海洋环境监管的舆论氛围。

3．4 人民群众参与监管

海洋环境的监管还需要广大人民群众的参与。前苏联院士伊·比德梁洛夫·索科洛夫曾说:“大自然的污染首先是人类意识的污染”。奥尔也曾指出环境危机只不过是观念、感知和心灵危机的症候。［4］联全国教科文组织在《教育为可持续未来服务》报告中也认为:“人类面临的全球危机是我们价值观、行为和生活方式的反映，它首先是一种文化危机。”［5］海洋环境是公共环境，是大家都很关注的问题。所以，人民群众对海洋环境的监管也是人民群众的权利。应该保证人民群众在海洋环境监管方面的知情权、参与权。特别是沿海海域人民群众的利益和海洋环境密切相连，他们会更加关注海洋环境的状况。让他们参与监管海洋环境，他们最有积极性，最有热情。所以在海洋环境监管方面，要充分吸收沿海人民群众参与监管。要为他们建立参与监管的平台和机制，如举报热线、投诉信箱、信息公开渠道等平台，还要建立起群众的公益诉讼和损害索赔等机制。我国现在还没有公益诉讼的机制，不少企业污染了公共环境，却不能索赔，而只能由政府部门罚款。在我国环境污染的罚款又比较低，导致企业宁可污染被罚，也不积极治理污染。如果建立公益诉讼的机制，对污染公共环境的企业，公民和社会组织都可以提起诉讼，要求赔偿，对企业治理污染会是一个积极的推动。海洋企业如果在离海岸线比较远的地方造成污染，就找不到直接受害人，不能提起民事诉讼，所以在海洋环境监管上，建立公益诉讼机制会有效提高监管效果。

4 结语

由于海洋环境的不断恶化，要求在海洋环境监管方面不断进行制度创新，以期提高海洋监管的效果。建立海洋环境监管的多中心协同体制，在这个体制中，政府起主导作用，对海洋环境的监管贯穿海洋开发和利用的全过程;在新闻媒体营造的良好的海洋环境监管的舆论氛围中，使海洋环境监管信息公开化;社会环境保护组织发挥其组织力量，同时人民群众行使知情权、参与权。在对海洋环境进行监管时，既可以督促政府监管部门避免在监管上有所懈怠，也能够有效地敦促企业采取措施保护海洋环境。核心是必须让所有的监管都在阳光下公开、公正的进行，接受社会的监督。其中特别是海洋开发项目的审核必须保证过程公开、结果公开。从上世纪80年代后和最近的海洋环境污染事件来看，多数问题都潜存于项目审核不严，让一些技术不过关、排污不达标的项目进入了海洋开发领域。因此，我们要使对海洋环境的监管由原来政府机构单一的、时段性的、重点性的监管，转变成为多中心的、时时的、全面的监管，进而提升监管效果，有效地保护海洋环境，实现经济发展与海洋环境保护的和谐统一［6］。

［1］国家海洋局海洋发展战略所课题组．中国海洋发展报告（2011）［M］．北京:海洋出版社，2011．

［2］李颖，邓偊，朱青．关于江西铀矿资源开发之生态补偿问题的若干思考——江西铀矿资源开发中的生态补偿措施探讨［J］．东华理工大学学报:社会科学版，2010（3）:296-299．

［3］周志强．海洋经济可持续发展与海洋环境保护［J］．农业经济，2010（5）:45-46．

［4］贾广惠．中国环保传播与公民社会建设［J］．当代传播，2009（1）:107-108．

［5］张伟，田青．整合与扩展——从环境教育到可持续发展教育［M］．北京:学苑出版社，2002:15．

［6］滕兆梅．生态文明视野下的环境伦理构建［J］．东华理工大学学报:社会科学版，2010（3）:291-295．