“建设美丽中国”视阈下城市管理的创新①

荆蕙兰

(大连理工大学 马克思主义学院,辽宁 大连 116024)

胡锦涛在十八大报告中指出:“建设生态文明,是关系人民福祉、关乎民族未来的长远大计……必须树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念,把生态文明建设放在突出地位,融入经济建设、政治建设、文化建设各方面和全过程,努力建设美丽中国,实现中华民族永续发展。”[1]城市是文明荟萃的舞台,也是资源趋紧、环境污染、生态退化问题最突出的地区。“建设美丽中国”离不开城市管理与生态文明相关要求的适应。因而,在此基础上探索城市管理的创新已拥有了十足的重要性和紧迫性。

一、十八大对城市管理提出了新的要求

为大力推进生态文明建设,十八大报告对未来党和政府的相关工作提出了四点要求,即必须优化国土空间开发格局、全面促进资源节约、加大自然生态系统和环境保护力度、加强生态文明制度建设。上述四点要求不啻为当下和今后很长一段时间中国城市管理的总纲领,且为全体城市管理者未来的工作指出了明确的方向。十八大对城市管理提出的新要求可以被具体阐释为如下的几个方面。

1.必须合理、科学地利用土地。中国是人地矛盾较为突出的国家,为了缓解人地矛盾,推进城市化进程是一个有效的手段。城市化是土地城市化和人口城市化的统一体,但中国人多地少的现实情况决定了城市并不能以无限圈占农村土地的办法来缓解自身的人口压力,而必须合理、科学地利用有限的土地资源。合理、科学地利用土地资源包含了提高土地使用效率和优化功能区域布局两个方面的内容,如何让有限的土地承载更多的城市居民的生产和生活活动,以及让城市内的每一个区域都能产生出最大的经济、社会和生态效益,是摆在城市管理者面前的一个严峻的问题。城市管理也只有利用好土地这种城市生存和发展的载体,才能真正实现经济效益、社会效益和生态效益的统一。

2.必须提高能源和水资源的使用效率。城市化进程的推进必然使能源和水资源的供给面临着更大的压力,这种压力一方面来自于城市产业和人口的相对集中带来的能源和水资源结构性的不足,另一方面更缘于中国本身就存在着的能源和水资源总量与庞大的人口数量不相适应的问题,其中能源和水资源总量与人口数量不相适应的问题在可预见的未来里是会长期存在的,而且还会随着城市的进一步发展而愈发凸显。因而,城市若要实现长时间的发展,除了要加大对跨区域能源和水资源调配工程的投入,更重要的是必须提高能源和水资源的使用效率。这需要城市管理者一方面自身提高重视,同时也要教育引导普通城市居民,没有管理者和居民的共同努力,提高能源和水资源的使用效率就无从谈起。

3.必须切实推进减少污染物、温室气体排放的工作。城市产业和人口集中的特性决定了城市比之其它地区必然要排放更多的污染物和温室气体。事实上自有近代城市以来,多数城市在大部分时间里也认为“先污染、后治理”是城市发展必须要经历的两个阶段,因而相当程度地放任了污染物的过度排放,至于温室气体过度排放的问题则更是上世纪90年代初才被重视。现在,切实减少污染物和温室气体的排放是全世界的共识。虽然中国的工业化尚未完成,不可能与发达国家承担一样的相关义务,但环境质量的下降已经是中国多个城市的居民“看得见”、“摸得着”的问题,从关心人民健康的角度出发,减少污染物排放的工作不能等闲视之。而减少温室气体排放是中国政府对全世界做出的庄严承诺,更事关国家的长远发展,因而同样要给予重视。

4.必须用完善的法律法规、规章制度保障相关工作的顺利进行。创新城市管理是历史和现实对发展到如今这样一个阶段的中国的必然要求,相关工作的施行既不能一曝十寒,也不能半途而废,而必须以强大的决心和毅力作保障,持久、高效地延续下去。“建设美丽中国”的提法已经提纲挈领地提出,城市管理必须与生态文明要求相适应。之后相关工作的顺利进行,就需要完善的法律法规提供强制力和政策连贯性的承诺,同时也需要完善的规章制度指出具体的着眼点和落脚点。尤其城市通常是区域政治、经济、文化的中心,兼顾不同利益群体的诉求,同时最大程度地调动一切可以调动的力量参与到相关工作中来,完善的法律法规、规章制度必不可少。

二、当下中国城市的管理存在着诸多问题

李克强指出,我国“面对能源资源和环境制约经济社会发展的严峻形势,我们必须高度警觉,增强危机意识和紧迫感。”[2]生态文明相关要求的背影里,隐现的是中国城市在管理上存在的诸多问题,这些问题多数是历史问题,有些已是积重难返,成了城市管理者不敢碰、不愿碰的“钉子”。事实上,我国多数城市的管理已不能适应其经济社会发展所处的阶段,对照生态文明的相关要求,则更显出事态的严峻和紧迫。当下中国城市管理存在的问题主要是以下几个方面。

1.城市管理专注经济效益,而忽视社会效益和生态效益。中国尚处在为全面建成小康社会而奋斗的历史阶段上,这个阶段是一个发展的阶段,经济发展是当然的主题,产值和收入的提高也确实是这个阶段人民的一个主要的期待。但经济发展不是唯一的主题,社会和生态的进步同样应该在这个阶段被给予重视,尤其城市比之其他地区相对处在一个更高的发展阶段,自然应将眼光放大。但是当下中国许多城市的管理者还将GDP的增长看作是城市发展唯一的标志,更有一部分管理者把GDP数据视为吹嘘的资本、晋升的阶梯,完全忽略了社会和生态进步事实上能够创造的巨大价值。于是,一些城市为求大项目、大工程的上马,不惜大量占用耕地、毁坏植被。还有的城市为保证税收的稳定,对一些税收大户的乱排污行为眼睁眼闭,甚至相互勾结。更有甚者,一些城市对有可能严重污染环境、严重危害居民健康的产业同样不能严格进行环境评价,对待居民的质疑还遮遮掩掩,甚至虽然迫于舆论压力被迫叫停项目上马,但还是会“神不知鬼不觉”地请“神”回来,只是因为其可能给城市带来巨大的经济收益。当然,上述行为可能会给城市经济发展尤其是政府税收增长带来巨大的助益,但往往这是以牺牲环境的优美、人民的健康和社会的和谐为代价的,是得不偿失的。城市由此得到的经济收益最终要为社会、生态的缺损买单。

2.城市管理急功近利,缺少长远的考虑和规划。城市管理是一个长期的工程,即使管理者能够认识到其中存在问题,但解决问题也绝非是一朝一夕的事情,尤其在中国城市发展的过程中形成的一部分对自然环境、生态系统的破坏和伤害已经无法被修复,另一部分虽然有被修复的可能,但需要付出的人力和财力也是巨大的。这种情况是中国多数城市在过去的时间里管理上急功近利、缺少长远考虑和规划的表现,其负面影响正在一点一点地凸显出来。譬如近几年,中国多个城市一逢大雨便全民“看海”的情况就充分暴露了城市建设和管理在排水系统上的不足。这些城市的管理者认为,只有地上才值得重视,于是其在地下的排水系统建设和管理上得过且过,满足于能够应付“一年一遇”、“两年一遇”的降雨。面对这样的排水系统,“看海”对城市居民来说早已习以为常,但由此带来的越来越多的居民人身和财产的损失却必须引起城市管理者足够的重视。当然,排水系统不等同于下水道,排水的本意其实是还水于自然,因而对其的改造也包括对硬质路面的改造、提高绿化率等。类似排水系统存在的问题在中国各个城市中还有很多,其解决必然是一个长期的过程,需要巨大的投入,虽然多数城市的管理者是在问题出现后才意识到问题的存在,但亡羊补牢犹未晚矣,城市管理长远考虑与规划已是情势所逼。

3.城市管理“九龙治水”,亟待建立完善的协调和统一管理的机制。各个城市对城市的管理不可谓不重视,但城市管理是一个庞大的、系统的工程,同时生态文明建设纷繁而复杂,出现问题时牵一发而动全身,解决问题时却要多点联动、并力而为。面对这种情况,既有的城市管理机制基本上造成的是“九龙治水”的情况,缺乏有效的协调,更没有统一的管理,各相关部门自管一摊,监督的不能执法,执法的无力采证,更甚的有一些部门面对问题不选择迎难而上,而是主动回避,罚款了事。城市管理没有完善的协调和统一管理的机制与中国政治体制整体上存在的问题密不可分,这种情况的存在现在已经严重阻碍了城市管理工作的顺利开展,而生态文明建设所要求的健全的开发管理制度、资源有偿使用制度、生态补偿制度、责任追究制度、市场化机制等的建立,无一不需要多部门共同努力、紧密配合,因而不改变“九龙治水”的状况,尽快建立完善的协调和统一管理的机制,“建设美丽中国”的目标便无从谈起。

三、创新城市管理有一些可供尝试的途径

十八大对城市管理提出的新要求和当下中国城市管理存在的问题共同决定了创新城市管理已是刻不容缓。创新城市管理必须“坚持节约资源和保护环境的基本国策,坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针,着力推进绿色发展、循环发展、低碳发展,形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式,从源头上扭转生态环境恶化趋势,为人民创造良好生产生活环境,为全球生态安全作出贡献。”[1]为此,相关部门应尽最大的努力解放思想、科学实践,探索可供尝试的途径。这些途径可能包括以下几个。

1.以教育和宣传为先导,让生态文明的理念深入人心。创新城市管理要想真正有益、有效,必须全体城市居民参与其中。若没有全体城市居民的参与和配合,任何具体的措施都只能是治标而不治本的。譬如垃圾分类,必须是出现在垃圾产生的源头的,这个源头很大一部分正是市民的生活垃圾,除去源头垃圾分类在垃圾流转的其他任何一个环节实施,都必将付出巨大的人力和财力成本。为此管理者需要加强教育和宣传,只有加强了教育和宣传,全体城市居民的素质和认识水平才能提高,而由此带来的生态文明理念的深入人心正是生态文明建设的根本保障。

2.改革管理体制,使之有益于生态文明建设。管理体制与生态文明相关要求的不相适应是城市管理创新的最大阻碍,因而改革管理体制势在必行。包括机构、人事、行政等多个方面的制度应有所改革以益于生态文明建设,尤其信息滞后、效率低下、管理成本过高等问题通常都不是资金、技术或人才的缺乏造成的,而就是体制的问题。因而,针对管理体制中存在的问题,深入研究、科学调整具有极强的紧迫性。

3.建设一支高水平、高素质的管理者队伍。管理者是城市管理的直接操作者,当下部分城市的管理者队伍存在着人力不足、人员素质较低的问题,尤其工作在一线的管理人员,部分还存在着形象不佳、工作方法不得当的问题。生态文明建设在中国城市刚刚起步,管理者应该能够首先正确、深刻地理解相关问题的意义,掌握实际操作的方法,因而提高管理者水平和素质十分必要。同时,也必须拥有一支高水平、高素质的管理者队伍,才能得到全体城市居民对生态文明建设最大程度的理解和配合。

4.由政策引导,促进资源向生态文明建设倾斜。生态文明建设是长远、系统的工程,其价值是泽被子孙后代并跨越不同地区的,但其可能不会在短时间、局部地区收获较高的经济利益。因而管理者要以高瞻远瞩的姿态,用政策引导人力、财力、物力等资源向生态文明建设倾斜,包括使用立法、行政等多种手段,尤其重视通过税收调整、贷款倾斜、直接资金支持等办法补偿生态文明建设造成的相关主体的经济损失。

5.积极开展国内交流和国际合作。生态文明建设不可能一蹴而就,“建设美丽中国”也必定是几代中国人都需要为之付出心血的一个长期的过程。现在对生态文明建设有益的工作在一段时间后可能就不再有益,因而城市管理者需要与时俱进、不断探索,始终以谦虚谨慎的姿态寻求解决问题和消除隐患的最佳办法。在这个过程中,积极的国内交流和国际合作就显得十分重要,若每个城市的管理者都能不断地以最先进的理念、最有益的经验充实自己,“美丽中国”就不只是一个美好的愿景,而必将在中国人民的手中出现。

建设生态文明是党站在中国特色社会主义全面发展和中华民族永续发展的高度作出的战略性的决策,它符合科学发展观的相关要求。“美丽城市”是“美丽中国”天然的、不可分割的部分,因而以此为契机创新城市管理也是摆在理论工作者、城市管理者和全体城市居民面前的一个艰巨的课题。以强烈的主人翁意识搞好这个课题,最终探索出有益于生态文明建设的城市管理创新之路,需要大家携起手来不懈的努力。相信中国人一定会更加珍爱自然,更加积极地保护生态,在走向社会主义生态文明新时代的道路上阔步前行。

[1]胡锦涛.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进为全面建成小康社会而奋斗[M]//中国共产党第十八次全国代表大会文件汇编.北京:人民出版社,2012:36.

[2]李克强.认真学习深刻领会全面贯彻党的十八大精神促进经济持续健康发展和社会全面进步[M]//十八大报告辅导读本.北京:人民出版社,2012:24.