异地高考——中国高等教育体制改革的艰难抉择

刘学东

（江苏教育学院教育科学与管理学院，江苏 南京 210013）

伴随着我国经济社会的不断发展，城市化进程的不断推进，大量农村劳动力开始涌向城市，为城市的建设和发展作出了巨大贡献。他们的子女由于在家无人照应，不得不随其进城，成为城市流动大军中的一员。进城务工人员随迁子女的就学问题一直是社会关注的焦点，经过社会各界特别是流入地政府的不懈努力，他们接受义务教育的状况有了巨大进步。但是，由于户籍的限制，进城务工人员随迁子女在完成义务教育之后，不能在当地参加升学考试，这又成为困扰他们的突出问题。

一、“异地高考”政策的形成

2001年、2003年国家先后出台政策，对进城务工人员随迁子女义务教育阶段受教育权益问题，确立了“以流入地政府为主，以全日制公办中小学为主”的方针，保障随迁子女享有接受义务教育的权利。目前，我国进城务工人员随迁子女有2000多万，大约有79.4%在公办学校就读，10%在政府购买扶持的民办学校就读，大概还有3%在进城务工人员自己组成的民办学校上学，已经初步解决了随迁子女在城市接受义务教育的问题。［1］从2001年至今，10多年过去了，当时就地接受义务教育的随迁子女正面临或即将面临高考，但按照教育部的规定，高考考生必须在户籍所在地参加高考，并到户籍所在地的招生委员会报名。这意味着，随迁子女可以在流入地上小学、初中，甚至高中，但参加高考必须要回原籍。

无论是专家学者，还是普通民众，都在声讨这种不公平的高考制度，强烈要求进行改革，让进城务工人员随迁子女接受义务教育后能在当地参加升学考试，即实施“异地高考”。2011年3月24日，20名在北京的随迁子女家长向教育部递交了“学籍与户籍分开，以居住地和学籍确定高考”的建议方案；2011年10月，他们向教育部递交了《随迁子女输入地高考方案》，提出不再把户籍作为高考报名的限制条件，高考报名资格依据学习和父母经常居住地的标准认定。［2］经过社会各界多年的奔走呼喊，2012年7月22日，教育部公布了《国家教育事业发展第十二个五年规划》，推动“各地制定非户籍常住人口在流入地接收高中阶段教育，省内流动人口就地参加高考升学以及省外常住非户籍人口在居住地参加高考升学的办法”；［3］2012年8月30日，教育部等四部委联合制定了《关于做好进城务工人员随迁子女接受义务教育后在当地参加升学考试工作意见》，要求“在人口流入集中的城市，要进一步摸清底数，掌握非本地户籍人口变动和随迁子女就学情况，建立健全进城务工人员管理制度，制定出台有关随迁子女升学考试的方案”。［4］

“千呼万唤始出来，犹抱琵琶半遮面”。人们为之奔走呼号10多年的高考藩篱，终于有了“破冰”的开局。2012年8月31日，国务院办公厅转发了教育部等四部门《关于做好进城务工人员随迁子女接受义务教育后在当地参加升学考试工作意见的通知》，正式启动了各省落实随迁子女就地高考政策的进程。外来务工人员随迁子女可以异地高考，让许多随迁子女及其家长欣喜若狂、如释重负。如今，《意见》已经确实，意味着异地高考将有望实行，国务院给出各省异地高考政策的最后时间，这对教育制度的进步来说或许是“迟到的春天”。

二、对“异地高考”政策的评价

异地高考讨论了很多年，异地高考政策浮出水面，可谓“十年磨一剑”，是无数外来务工人员及其随迁子女梦寐以求的事情。对异地高考政策，无论是教育行政官员、专家学者，还是随迁子女及其家长、原住地居民及普通民众都积极参与讨论，并表达自己的观点。根据国家发改委的一项统计，异地高考获得46%网民的支持，26%的网民持中立态度；而北京、上海有95%的本地市民都表示反对。［5］

教育部长袁贵仁指出，“异地高考并不意味着完全开放，而是存在‘条件准入’：一方面要考虑城市的承载能力，另一方面也需要家长满足在当地工作等条件”；教育部副部长杜玉波表示，“既要解决进城务工人员随迁子女的异地就学与升学的问题，也要考虑到城市的承载能力，确保当地学生的权益不受到影响”。［6］北京大学教授张千帆认为，“异地高考必然意味着同等录取，符合条件的随迁子女必须享受和当地户籍考生同样的录取机会”。［7］因为在分省命题体制下，不可能公正合理地折算不同地区、不同试卷的考分，对随迁子女只能实行“在哪里考试、在哪里录取”的原则。

根据教育部要求，各省市应在2012年年底前出台实施异地高考的相关方案细则，这其实是把制定政策的门槛下放给地方政府。著名法治思想家郭道晖认为，户籍制度是导致教育不公的根本原因，“异地高考”能够突破户籍制度的束缚，有效促进教育公平；而“异地高考”的实施，却要以城市的需要来衡量随迁子女考大学的准入条件，实质上是在限制随迁子女的家长，这是鼓励地方保护主义的政策。［8］因此，教育部不能把随迁子女就地高考时间表和准入条件的制定权限交由地方教育部门，因为地方教育行政部门可能受到来自地方保护主义的压力，很难制定出公平的政策。

随迁子女及其家长对异地高考政策的出台，表示热烈的欢迎，受到极大的鼓舞，期待能够尽快出台具体的实施办法。教育部要求各地在2012年年底前出台实施异地高考的方案，这只是一个框架性文件，像上海、北京这样的城市，原则上年底出台，但还要进一步摸清底数；也就是说，即使到时出台了，落实执行的时间，也是不确定的。还有随迁子女的家长表示，“既然政府出台政策，是解决进城务工人员随迁子女的上学问题，就不应该再给他们划分等级，无论是做民工还是工程师，都是为城市建设出力，不能在政策上有贫富差距”。［9］

与异地高考、取消高考户籍限制的呼声相伴，反对声音也一直存在，大都来自高等教育优质资源丰厚、外来务工人员集中的地区。对于即将推行的异地高考政策，北京市当地居民多次到市教委进行抗议，反对实施异地高考，明确表示：“北京的教育资源本来十分充裕，由于不断涌入的外地人口，严重影响了本地居民的正当权益，而放开异地高考则会促使更多外地人口涌入北京，且外籍孩子素质极差，打架斗殴带坏了本地小孩；外籍孩子的不断涌入，占用了过多的本地教育资源，要想享受作为北京人的权利，必须先要承担责任。”［10］上海市本地市民也反对实施异地高考，要求“保障本地生源公平入学”、“合理分配教育资源，严格异地中高考准入标准”。在高考权利上，原住地居民与进城务工人员之间的利益冲突，将随着异地高考的开放而被迅速催生。

教育部为“异地高考”列出了过于苛刻的条件，有其自身矛盾的“两难”考量：既想打破异地不能高考的制度弊端，又恐失控为泛滥的“高考移民”；既要回应民众期待已久的如潮呼声，又不能不顾及城市居民的既得利益。［11］这种“犹抱琵琶半遮面”的态度，无疑折射出教育主管部门对推行高考制度改革开放不足、谨慎有余的复杂心理。一方面是外来移民的声声呐喊，另一方面是原住民的竭力自保；一方面是弱势群体的奋力抗争，另一方面是政策制定者设置的重重障碍；一方面是对教育公平的呼唤，另一方面是地方保护主义盛行。异地高考政策是对现行高考制度的一次重大改革，在我国高等教育招生考试史上具有划时代的伟大意义。在改革的过程中，无疑会遇到重重阻力，这是对政府和社会各界工作智慧的一次考验，需要做好充分的思想准备。

三、对“异地高考”政策的思考

推行异地高考政策，让外来务工人员随迁子女享受平等的受教育权、考试权和录取资格，与本地学生共同分享公平教育的阳光。但随着异地高考政策的深入实施，我们不得不思考这样一些问题：是否会产生教育的逆向不公？是否会形成新的高考移民？什么样的准入门槛最为合理？以社保为准入标准是否合适？是否会冲击到我国当前的素质教育？

1.是否会产生教育逆向不公

异地高考虽然实现了暂时的教育公平，是否会造成更严重的教育不公呢？北京、上海等地拥有丰富的教育资源，若实行异地高考，其他省市有钱、有权的人可能会越来越多地涌向教育资源发达的地区，适龄入学群体将急剧增加，造成京沪等地师资力量不足，其他地区的优秀师资就会流入京沪等地。从而，造成发达地区过度充血，贫穷地区过度失血，其后果是否会造成全国范围内的教育资源更加不平衡，形成强者更强、弱者更弱的局面呢？而对于北京、上海这样外来人口集中的地区来说，本地居民则担心其子女成为“逆向不公”的受害者。伴随着随迁子女的大量涌入，本地考生的升学利益会不会受到影响；是否会因为增加了大量的随迁子女共同参与竞争，而提升了本地高考的难度？

2.是否会形成新高考移民

当前，我国高考施行分省命题的考试制度，基于各省教育发展水平的不同，高校在各省的录取分数线也有很大差异。利用省际录取分数线的差异，获得更多录取机会的高考移民现象已经频频发生。如果异地高考无条件开放，有异地居住条件的家长便会争相涌入优质教育资源发达的地区，新一轮的“高考移民”现象将很难避免，本地考生也将成为这一政策的牺牲品，这也是本地居民的另一个担心。毫无疑问的是，低门槛的异地高考政策使普通外来务工家庭受益，但也给有权势的人提供了“搭便车”的机会，原因在于学籍证明、租房合同容易伪造，甚至可以通过权力买卖而获得。

3.多高的准入门槛最合理

中央政府把制定异地高考政策的门槛下放给地方政府，地方政府如何设定准入门槛，将成为异地高考政策是否可以执行的关键。门槛过低，就会产生新的教育不公；门槛过高，会沦为“贵族”政策。因此，异地高考准入门槛的设定要有科学的标准，要能够确保公平、公正。在通知中，教育部明确要求各地“异地高考”政策要在2012年年底前出台，各地究竟会作出哪些具体规定、关于“异地高考”的“细则”到底是什么内容，都成为社会各界关注的焦点。

4.以社保作为标准合适吗

中央政府把制定异地高考政策的门槛下放给地方政府，而地方政府在制定异地高考政策时，可能会以“参加社会保险年限”为门槛，把大部分非户籍常驻居民排除在外。新劳动法从2008年才开始实施，要求给所有职工都缴纳社保。在此之前，有不少外来务工人员根本没有机会参加当地社保。各地社保也普遍存在不能相互衔接的现象，不少人宁愿多拿工资，自己也不愿意缴纳社保。目前，我国的社会保险体系尚不完善，2011年之前社保不能跨省转移接续，许多随迁子女家长无法将社会保险转入流入地；即使在允许社保跨省转移之后，不少进城务工人员也会因各地在社会保险统筹账户资金转出时设置的障碍或其他原因而没有参保。过去社保制度的不规范，异地社保普遍存在障碍，导致很多流动人口根本没有社保记录，这种状况很大程度上源于制度本身的不完善。现在却要用这个尚待完善的社保制度来捆绑异地高考，让随迁子女来承担制度留下的缺陷，这是不合理的。

5.是否会冲击到素质教育

从教育公平的角度来看，异地高考有利于维护外来务工人员随迁子女的合法权益，保障他们享有与本地学生平等的教育权。在很多高考强省，迫于高考人数过多，大搞“应试教育”。在开放异地高考之后，有条件的外省学生可能会通过“移民”进入高等教育资源发达、高考录取分数较低的地区，在“千军万马争过独木桥”的高考中，便会占据巨大优势。北京、上海等城市已经实施素质教育，提倡全面发展，注重培养学生的综合素质，而外地重视学生应试能力的培养，学生在考试中均能取得较高的分数，这就会造成应试教育冲击素质教育的情况。为了在竞争中获胜，京沪等地的学生势必将花费更多精力用于考试，经过几十年所形成的“鼓励学生创新、动手实践”的素质教育模式，将在应试教育冲击下毁于一旦。

在当前的现实情况下，完全没有标准的异地高考很难实现。倘若完全开放异地高考，高考移民、教育移民等投机行为都将会对时下的高考录取工作带来冲击。在高考录取还停留于分省定额、高等教育资源还无法做到公平分配的背景下，为异地高考设立准入门槛是迫不得已的；但标准的设定应该是科学的，既不能定的太高，否则就会将大多数的随迁子女阻挡在这一政策之外；还要公平、公正，确保不损害当地考生的利益，让符合标准的随迁子女都能享受到这一政策。然而，对随迁子女父母的资格认定中，将缴纳社保作为条件之一，无疑是值得商榷的。同时，开放异地高考对素质教育所造成的冲击，也不能不令人为之担忧。

四、推行“异地高考”的措施

实施异地高考，使教育向着大的公平方向发展，是大势所趋。地方所制定的高考方案应统一解决随迁子女考试升学问题，而不能根据“城市功能定位”等极其模糊的标准，将现有进城务工人员分为三六九等，否则必然会在进城务工人员随迁子女中人为制造出新的歧视。同时，如果教育部的政策不够到位，缺乏明确的强制执行力，有的地方可能会过多保护既得利益，对取消高考户籍限制设定苛刻条件，无限期拖延开放时间，就会使异地高考问题迟迟得不到解决，无法及时回应广大人民的期待。

1.制定合理的异地高考资格

对外来务工人员进行资格认定的目的，不是对其子女享受平等教育机会设置额外障碍，而是为了保证其子女是“随迁子女”，有效地打击“高考移民”。对于进城务工人员资格的认定，应当和随迁子女就学年限基本接轨，不应显著高于随迁子女的就学年限要求。进城务工人员在常住地的合法稳定职业与住所和按照国家规定参加社保年限，都是地方教育行政部门制定随迁子女升学考试方案的重要依据，比如进城务工人员夫妇其中一方在流入地有常住证明的，其子女应当被认定为“随迁子女”，并允许在当地入学；如果外来务工人员提供纳税或社保证明存在困难，但其子女具备从小学至高中的连续就学记录，即应被允许参加就读地的高考和录取。

2.确立适当的异地高考标准

制定异地高考政策应当因地制宜，兼顾各方利益，特别是流入地学生的利益。各地的具体政策必须坚持以人为本，促进教育公平，切实保障进城务工人员随迁子女受教育的权利。如果以“因地制宜”为借口，把“异地高考”的门槛设的太高，把条件规定的太苛刻，就会使众多的随迁子女望而却步，使“异地高考”政策变成少数人的福利，从而损害教育公平。比如，可以把学籍作为学生参加高考的判断依据。对于一般省市，随迁子女在父母经常居住地接受完整的高中教育，至高中毕业时有3年以上就学记录的，即可在当地参加高考和录取；对于京沪等外来人口比较集中的地区，可以考虑增加一年与义务教育的衔接，即随迁子女至高中毕业时有连续4年以上就学记录的，即可在经常居住地参加高考和录取。

3.出台科学的异地高考方案

要保障全国所有高三学生的高考权利，不论在哪里读书，都要有参加高考的权利。教育部虽然规定了地方教育行政部门出台异地高考具体方案的明确时间表，即“原则上应于2012年年底前出台”，但这仅仅是个框架性的文件，即使到时出台了，落实执行的时间也是不确定的。如果北京、上海等地的方案在今年12月出台，许多外籍学生将赶不上明年的高考报名。今年正在就读高三的随迁子女已经没有退路，各地应当允许他们在当地参加高考和录取。各大省市均应在全国大多数省份出台2013年高考报名方案之前制定随迁子女的高考方案，并明确规定自2013年起开始执行，才能避免对2013年升学的随迁子女造成不必要的伤害。

4.改革当前施行的高考体制

为了从根本上实现教育公平、防止“高考移民”，教育行政部门应尽快制定改革方案，废除招生指标和分省命题制度，为各地广大学生的教育公平奠定制度基础。第一，改革学生管理制度，以学籍管理代替户籍管理。在条件成熟的地方，应用计算机和互联网，使学生的学籍管理网络化，为学生在哪里参加高考提供直观的依据。第二，改革高考制度，实施全国统考与高校自主命题，这样既解决了全国统考的应试弊端，也解决了目前高考区域的不公，校方还可以招收到适合的人才，也能激发学生钻研好学的潜质。第三，改革招生录取制度，实施双轨制的录取方式。可以拨付给高校自主招生名额，其余名额按各省计划招生，这可以打破一考定终身的格局，并有助于落实学校的办学自主权，符合我国高考改革的方向。

5.推进区域间教育均衡发展

造成“高考移民”原因在于，优质高等教育资源的稀缺，不能满足广大考生的需求。通过建构本地区的优质教育资源，减少输出生源到其他省份参加升学考试，从而为异地高考政策的落实减少阻力。国家要实施教育均衡化发展战略，大力支持落后地区、边远地区、民族地区教育事业的发展，实施政策倾斜，加大财政投入力度；地方政府应从长远出发，要看到教育巨大的潜在价值，支持、鼓励当地教育事业的发展，培育教育事业发展的良好环境，缩短与发达地区的差距。

长期以来，因为教育政策的局限性，外来务工人员随迁子女接受公平教育的权利没有得到实现，现在有了国家政策的支撑，就应该让广大外来务工人员随迁子女同城市原住居民子女一样，平等地接受高等教育招生考试。各地所出台的异地高考细则必须保证公平，摒弃地方保护主义。在防止新“高考移民”的前提下，应着重考虑外来务工人员的实际情况，最大限度地照顾到最大多数随迁子女的权益；必须让考生在任何地方参加高考、录取的机会是均等的，不能在落实异地高考政策时，人为制造新的不公平。各地在制定具体的异地高考方案时，应摸清状况、整合资源，把进城务工人员随迁子女接受义务教育后在当地参加升学考试的政策真正落到实处，使之成为真正的惠民政策。

［1］郭天虎.异地高考家长需要满足5个条件［EB/OL］.中国网，2012-9-17.

［2］彭芳.异地高考即将破冰，教育部称10个月内出台政策［N］.中国青年报，2012-3-9.

［3］教育部.国家教育事业发展第十二个五年规划［EB/OL］.http：//www.moe.edu.cn，2012-7-22.

［4］教育部.关于做好进城务工人员随迁子女接受义务教育后在当地参加升学考试工作意见［EB/OL］.中国政府网，2012-9-1.

［5］国家发改委.异地高考获46%网民支持，京沪95%本地市民反对［EB/OL］.http：//www.sdpc.gov.cn/，2012-9-6.

［6］魏 .异地高考改革方案进入“最后冲刺阶段”［EB/OL］.中国新闻网，2012-3-3.

［7］贾娜，赵婀娜.随迁子女就读地高考：路还有多远［N］.人民日报，2012-10-12.

［8］孙磊.专家批异地高考条件太苛刻，逼退“低端”劳动力［EB/OL］.人民网，2012-9-25.

［9］任锦雯.海南异地高考外“喜”内“忧”［EB/OL］.中国经济网，2012-10-17.

［10］刘琳.京籍人士到教委抗议异地高考，称权益被侵犯［EB/OL］.中国青年网，2012-10-19.

［11］张玉胜.“异地高考”不妨广泛听取民意［N］.河南日报，2012-9-11.