WTO多哈谈判农产品特殊保障机制问题的思考——基于生存权与发展权平等视角

尚 清，郝 震

（华中农业大学 文法学院，武汉430070）

在WTO多哈谈判中，G33集团①G33集团，全称是“WTO发展中国家农业议题33国协调组”，以发展中成员国为主，中国是G33的观察员之一。在政策主张上，G33要求给予发展中成员国特殊和差别待遇，可由发展中成员国根据粮食安全、农民生计和农村发展需要自主选择，并免予关税削减和关税配额扩大承诺。提出要建立只能由发展中成员国才可以使用的农产品特殊保障机制（SSM），该提议得到了广大发展中成员国的拥护，这个概念也被载入2004年8月1日WTO达成的《框架协议》中。SSM是指当发展中国家面临农产品进口量急速增长或进口农产品价格急剧降低的情况下，采取提高关税等方式以保护本国农业免受冲击的保障措施。随着全球贸易的不断发展，农产品贸易自由化进程大大加深，发达国家廉价优质的农产品大量进入我国市场，对农产品贸易市场将造成重大冲击，由于其涉及国家粮食安全等敏感话题，我国对多哈谈判中的SSM议题应该引起足够的重视。

一、现实考量：WTO回合谈判中的农产品特殊保障机制

传统上，WTO对农产品采取的保障措施有两种：一个是GATT一般保障措施，另一个是《农业协议》中规定的农产品特殊保障措施（SSG）。然而，GATT一般保障措施启动条件和实施成本过高，其启动实施需要证明国内相关产业受到严重损害或严重损害威胁，并且国内有关部门须依据法定程序对相关事项进行调查，涉及确认损害程度、因果关系等一系列复杂事实、法律问题。程序繁琐，争端解决的时间过长，这成为发展中国家援用一般保障措施的主要障碍，致使发展中成员国不能真正获得权益保障。而SSG的触发条件过于严格，主要针对的是已经“关税化”成员国的农产品才能使用，而真正“关税化”了的成员国绝大多数是发达国家，发展中国家早在乌拉圭回合谈判时就未能获得相应的技术支持，也未能意识到SSG保护本国农业的重要性，造成很大一部分发展中国家采取直接设定关税约束上限方式，从而丧失了在WTO框架下援用SSG的权利。［1］在维护本国农业产业安全的农产品贸易保障措施中，现有的GATT一般保障措施与SSG无法保障发展中成员国的利益。

在WTO多哈谈判中，SSM这一概念最早于2004年8月1日被写入《框架协议》中，各成员国又在2005年召开的香港部长会议上对SSM问题进行了进一步的磋商，并达成了《香港宣言》，其明确表示SSM应成为农业谈判模式和谈判结果的组成部分，适用SSM的条件是农产品进口数量增加或者价格下跌到一定的水平，即应该包括数量触动和价格触动两种形式，不需要证明成员国内相关产业受到严重损害或者严重损害威胁，但在SSM的使用资格、产品范围、触发机制等诸多问题存在分歧。香港部长会议之后，SSM成为了WTO成员方讨论的焦点之一。在谈判过程中有许多相同或相似利益的成员方逐渐形成小集团，围绕SSM的诸多分歧问题提出了各自的建议案，但由于谈判涉及问题繁多，且在农业补贴削减等一系列复杂问题上分歧较大，SSM谈判未取得实质性的进展。

2008年7月29日，在瑞士日内瓦召开的WTO小型部长会议上为推动谈判顺利进行，WTO总干事拉米提出了折中草案（即《拉米草案》），就SSM议题主张：①在触发水平140%（即某产品任何一年进口量超过以往三年平均进口量的40%）时，才可以启动SSM，并将关税提高到现有的约束水平之上；②对于超出现有约束关税水平的补偿设置最高限度，只能在现有的基础上增加15个百分点，而不管这种约束关税的水平多高；③即便是进口数量增长了140%，但如果进口国国内的该农产品的价格水平实际上没有下跌的话，由SSM所确定的补偿性关税也不能实施；④在任何一年中，在约束关税水平之上采取SSM的农产品关税税率则不能超过2.5%。但是，由于美国和印度就上述条件存在尖锐对立，导致多哈谈判宣告破裂。

《拉米草案》中规定的SSM条件遭到了来自中国、印度等G33成员国的强烈反对，反对内容包括：其触发方式水平过高，标准不够简化，不易于简便实施，对于农产品是否应该适用于“关税化”的农产品也没有特别标明；在启动条件上，尤其在进口价格下降多少或进口数量增加多少才能启动该机制，各谈判方争议太大；在相应的贸易救济上，应征收多高的附加税以及附加税能不能超过多哈回合以前的约束关税也存在很大争论。［2］发展中国家认为，SSM应该是比一般保障措施和SSG更加简便、触发标准更低、关税水平更高，能够与发达国家高额的农业补贴相互抗衡，更多体现发展中国家利益的保护措施。而发达国家则认为SSM不能仅仅只为发展中国家设立，即使是仅仅允许发展中国家使用也必须附有条件，即发展中国家必须开放国内市场，允许农产品以及非农产品的市场准入为SSM设立的前提条件，二者必须挂钩。《拉米草案》中的SSM主要是为了推动谈判的顺利进行而做的妥协，其中有些条件苛刻，使得发展中国家不能有力保障本国农产品的产业安全，并未真正体现平等生存权与发展权理念。

二、生存权与发展权平等：农产品特殊保障机制的逻辑起点

生存权是国际人权公约中规定的人们具有相当生活水准的权利，它是人权的重要内容之一。它最早在中世纪神学家托马斯·阿奎那著作中有记载，1919年的德国《魏玛宪法》将其首次列入法律规范。1945年制定的《联合国宪章》，宣示把促进人权的国际性保障作为联合国的重要任务，就生存权内容也在序言中宣称把促进人民生活水平的提高当做联合国的目的，《世界人权宣言》也主张要保障公民的生存权。越来越多的发展中国家主张与经济上发达、政治上民主和文化上多元的西方国家和地区享有平等的生存权，一起实现和平共处、共同发展。我国在1991年发表的《中国的人权状况白皮书》中就明确表示“生存权是中国人民长期争取的首要人权，而且，至今仍然是一个首要问题”。在一些发展中国家人民于国际上争取和维护人权的斗争中，这一权利受到特殊重视，被视为他们需要努力争取实现的首要人权，生存权也逐渐成为国际共识。

发展权作为人权的另一项重要内容，它是由塞内加尔的联合国人权委员会主席凯巴·姆巴耶于1970年正式提出，并认为发展权是全体人类应该享有的自主促进其经济、社会、文化和政治全面发展的人权。1977年，联合国人权委员会通过了第4号决议，第一次在联合国人权委员会系统内承认发展权是一项人权。从此，发展权问题正式被提上联合国大会国际政治、经济和法律事务的讨论范围。1979年11月30日，联合国大会发布《发展权的决议》，正式宣布发展权是一项人权，平等的发展机会既是各个国家的特权，也是各国国内个人的特权。西方国家长期设置重重障碍阻挠发展权在全球的实现，甚至否认发展权的人权性质和人权地位，致使发展权在国际人权理论和实践中存在严重分歧和尖锐对立。而广大发展中国家经过不懈的斗争和努力，使得发展权问题在国际社会慢慢形成共识，逐渐地从人类发展与实现人权这两者的结合上来理性认识，它的形成经历了一个从发展要求、发展原则到发展权利，从应然人权到法定人权的过程，越来越多的发展中成员国要求与发达国家享有平等的发展权。

发展权与生存权相辅相成，密不可分：生存权是发展权的根本，发展权是生存权的延伸。人类不仅生而平等，更重要的是发展平等，推广到国际社会，它强调的是国家与国家之间的平等。平等是法的基本价值，具体到人和国家的基本权利，主要是生存权与发展权的平等。在国际社会中，任何国际经济法主体具备人格身份的平等与享有权利的平等，但是由于制度与机会导致最终所占有的资源不一定平等，这将直接导致国际社会成员的生存权与发展权的不平等。因此，需要围绕生存权与发展权进行制度上的设计，弥补这种规则与机会的不平等。目前，国际社会的不平等主要是发展中国家与发达国家之间的不平等，广大发展中国家日益贫困与边缘化，处于国际竞争的底层，迫切希望改变这种不公平的现状。平等的生存权与发展权可以使发展中国家在参与国际竞争时能够与发达国家同台竞技，保障本国经济发展。罗尔斯认为，“对于缺乏优势的人们，必须遵循差别原则，尽力降低自然天赋给人们带来的不利影响”［3］。因此，国际立法应更加重视对处于弱势地位的发展中国家的特殊利益，尤其要对发展中国家的农业和农民权益给予必要的倾斜性制度保护。这不仅是平等生存权与发展权的客观要求，也是实现国际社会良性发展的必要途径。

而SSM正是迎合了这种特定历史的需要。由于发达国家与发展中国家农业发展阶段的不同，以及发达国家拥有的国内支持和保护，现存的WTO农产品贸易规则对发展中国家来说实质上是不公平的。而现有的WTO规则中所规定的反倾销、反补贴和保障措施等救济措施存在不足和缺陷，很难保障发展中成员国的利益。在反倾销规则中，WTO给原有缔约方（主要是发达国家）自由裁量权较大，易导致成员滥用反倾销权利，而又缺乏适当照顾发展中国家利益的规定。反补贴措施经常被发达国家滥用，本身就易形成非关税贸易壁垒，成为贸易保护的一种合法掩盖，扭曲或损害各国贸易尤其是发展中国家的利益，从而影响国际贸易的健康发展。在保障措施上，GATT一般保障措施与SSG也存在明显的不足之处，无法保障国际农产品贸易中的公平、公正竞争。而SSM的政策目标是确保发展中成员的粮食安全、生存安全以及农村发展免受国际农产品市场波动的影响。通过SSM的建立来改善发展中国家农业、农村发展资源的“瓶颈”。农业的稳定发展也为农民生存权与发展权的实现创造了现实基础，最终推动发展中国家生存权与发展权的实现。这对于保障发展中国家的农业产业免受发达国家经过巨额补贴而具有强大竞争能力的出口农产品的影响有重要意义，也是逐步落实平等的生存权与发展权的重要手段。生存权和发展权平等与SSM密切相关，SSM在维护发展中国家平等的生存权与发展权上具有积极作用。一方面，平等的生存权与发展权实现有赖于SSM的建立和实施，SSM作为一国对外贸易的保护措施，在发展中国家的生存权与发展权维护上具有重要作用。另一方面，平等生存权与发展权的实现是巩固和强化SSM的坚强后盾。后多哈时代，构建以生存权与发展权平等的SSM是时代的需求。

三、后多哈时代农产品特殊保障机制的建立

SSM是发展中国家应对进口农产品对本国市场带来的冲击并予以保护的重要措施，对于不同发展程度和农业发展情况相异的国家来说，要兼顾这些国家的特殊情况，促进其本国农业发展和农民权益保护，其建立应主要从以下几个方面着手。

（一）整合与协调：全球性利益协调机制的构建

WTO多哈谈判历时十余载仍未能取得成功，很重要的原因就在于各成员方在农业议题上陷入了“囚徒困境”，在维护本国农业利益上难以协调，包括利益表达、利益分配、利益的保障等方面。农业议题作为敏感问题，各成员都希望能够借助多哈农业谈判这个平台争取利益最大化，维护本国农民权益。［4］WTO多哈谈判致力于建立一个公平的、以市场为导向的农业多边贸易体制，力求在农产品贸易保障措施上有更好的突破。构建SSM利益协调机制，能够充分保障一个真正公平合理的国际农业贸易规则顺利实施，它主要表现为：

首先，在利益表达机制上，以建立适合的表达主体、客体、方式为途径。在WTO确立的表决程序中，由于它是各方主张表达自己利益的平台，实现自身利益的重要途径，得到了各个利益集团的重视。但是WTO实行的一成员国一票原则却是以几个大国为核心、协商一致为基础的“绿屋会议”决策方式，这实质上容易导致大国主导会议，弱小国家处于不利地位，在程序上又易违反“规则导向”原则，发达国家任意使用政治施压和经济威胁促成共识的不公正。而在之前的WTO多哈农业谈判中“一揽子协议”表决方式存在其固有的弊端①WTO确立的是一成员国一票的表决程序，以协商一致为基础，采取共识为主，投票为辅的规则，又称为“绿屋会议”。协商一致产生的最直接的影响就是发展中国家根本无法利用其成员众多的优势，且协商一致规则要求任何一个出席会议的成员国均不反对所作出的决定。这种决策方式一方面容易导致贸易大国主导会议，一些小国、弱国迫于大国压力无法主张本国利益；另一方面，因缺乏透明度，在程序上又违反“规则导向”原则，发达国家任意使用政治施压和经济威胁促成共识的不公正。而在之前的WTO多哈农业谈判的“绿屋会议”中，实行的是“一揽子协议”表决方式，即如果因为某个议题未能达成共识，那么将导致之前的所有已成功通过的议题也归于无效。，由于在第19项议题SSM问题上各方分歧太大，导致整个谈判失败。因此，改革和完善 WTO表决程序，增强会议透明度，确保参会成员国的广泛利益，实行不同农业议题不同表决方式，推动整个农业谈判进行。其次，在利益分配机制上，由于国际农产品贸易中利益主体多元化，各国经济发展差距不断扩大，旧的利益分配机制不适应新的形势发展，而发展中国家应更多地从制度和市场等多角度出发，为本国供给新的权益增量，利用 WTO多哈谈判这个平台来缔结共同条约从而实现农产品贸易的可持续发展。［5］之前的GATT一般保障措施和SSG都是由发达国家主导设立的，并不能体现发展中国家的利益，这种利益的分配是不公平、不合理的。因此，应建立有利于发展中国家的政策性利益分配机制，实现共同富裕，承担各自应有的义务，形成有竞争的利益分配格局，推动和谐的全球性利益分配。最后，在利益保障机制上，其核心就是对发达国家利益和发展中国家利益进行合理定位，以协调发达国家与发展中国家在农产品贸易问题上的利益和冲突。而SSM是发展中国家谋求自身利益的有效途径，尤其是在应对发达国家巨额补贴的进口农产品冲击时，起到了积极防御作用。

（二）强化与协同：加强发展中国家的合作与实践

当前，世界多极化趋势日益明显，经济全球化加速推进，国际政治经济格局正在发生深刻变化。以中国、印度、巴西等为代表的发展中国家力量不断加强，主张利用WTO多哈谈判这个平台，建立以互惠互利为原则的国际农产品贸易经济关系，以改变现存不合理的贸易制度。因此，强化合作，协同作战，求同存异的方针，应该是发展中成员国在和发达国家谈判时的基本策略之一。［6］而协同合作必须坚持在多哈回合的农业协议以及区域、双边协议中设置适合广大发展中国家利益的SSM，充分运用灵活的谈判策略推动谈判顺利进行。在关系到发展中国家整体利益的议题上利用集团优势据理力争，对相关文件中给予发展中国家的SSM这一特殊和差别待遇中尚未具体规定的予以细化，并积极灵活地协调发达国家和发展中国家的立场，取得谈判的主动地位，掌握规则的制定权。从而缩小分歧、促成共赢，推动SSM议题谈判的成功。无论是从GATT时代的乌拉圭回合，还是现在的WTO多哈谈判，广大发展中国家只要明确立场，团结一致，协同作战，就会在最终确定的国际规则中取得一些有利的结果；反之，如果被分割、改变立场，就可能会导致大规模失利的情况，《农业协定》中的大多数结果对发达国家有利就是最有力的佐证。我国作为负责任的发展中大国和WTO重要成员国，应继续加强与广大发展中国家的合作，推动相对公平公正的国际贸易规则的建立。

（三）内发与自生：推动《拉米草案》中SSM的完善

在《拉米草案》中，目前在SSM的相关方面已达成了部分共识，包括其使用类似于SSG，在进口价格过低或进口数量激增的情况下才能启用，且可允许成员征收附加关税。但是对于其产品的覆盖范围以及衡量进口价格过低或进口数量激增的水平等具体因素仍未达成一致。在未来的谈判中，关于SSM的建立必将是发达国家与发展中国家关注的热点问题之一。我国应当坚持自己的立场，支持SSM的建立应与发展中国家的机构能力和资源利用相适应。

首先，继续坚持SSM只能为发展中国家所使用，且应当简便、有效和易于实施。目前由于一般保障措施在启动方式上设置的门槛过高，而有权使用SSG的一些国家主要是欧盟、美国、日本等大多数发达国家以及极小部分的发展中国家，这对于广大发展中国家在运用保障措施进行救济时十分不利，而我国在入世谈判时，为了获得其他国家的支持，放弃了使用SSG的权利。而SSM建立的目标是为了维护发展中国家的粮食安全、生活安全以及乡村发展，能够充分保障发展中国家平等的生存权与发展权，更好体现发展中成员国的特殊和差别待遇。［7］中国应继续坚持SSM只能为发展中国家所使用，并且在其启动方式上应当简便操作，采取价格触发和数量触发两种有效形式。

其次，在多哈谈判中，关于SSM的一个很大争议在于其是适用于所有产品还是只适用于特定的产品。笔者认为，SSM农产品的适用范围应包括一般农产品，可以考虑选择那些价格或进口数量变化较大的农产品，因为只有这些产品才可能引发触动价格或触动数量，从而对其进行适时、有效的保护。同时，由于一方面我国是农产品的重要进口国，需要利用SSM来防止进口农产品对本国农贸市场的冲击，尽量争取将我国进口的主要农产品列入到SSM的适用范围中是十分必要的［8］；另一方面我国也是重要的农产品出口国，若SSM适用的范围过大也必将阻碍我国农产品出口到其他发展中国家，而进口税率较低对于我国农产品出口到其他发展中成员国有一定的好处。［9］因此，SSM选取的产品范围也应当考虑包括那些进口税率较低的农产品。

最后，SSM的设立应坚持较低的触发水平。由于一般保障措施要求采取措施的成员方须证明严重损害或严重损害威胁的存在，这对于广大发展中国家来说，证明相关损害存在一定的困难。而SSG只有实行关税化并达到较高触发条件的农产品才能使用，这给处于农业生产较低水平的发展中成员国带来一定困难。而在早期的多哈谈判中，美国要求实施救济关税的数量触发水平不低于前3年平均进口量的140%，印度要求不高于115%。中国为了促成谈判取得成果，在坚持G33基本立场的前提下，对相关成员做了大量沟通协调工作，在谈判中显示了一定程度的灵活性。提出了在一定条件下数量触发水平可在120%～130%之间。但由于美印分歧太大，并且都不同意《拉米草案》，直接导致了谈判失败。笔者认为，在未来谈判中，关于SSM的触发水平可以考虑综合发达国家提出的140%以及大多数发展中国家提出的120%水平，采取折中方式，通过循序渐进的过渡模式增大发展中国家保护市场的弹性，在SSM协议签订后的头几年触发水平可以在120%或以上，然后逐渐过渡到140%或以下。［10］当然，在SSM贸易的补偿问题上，仍需坚持无补偿原则，这对于我国利用这一机制保护本国农业将起到有效作用，从而减少国际贸易成本。

［1］曾文革，王热.论实质公平理念下 WTO农产品保障措施的变革［J］.农业经济问题，2011（8）：34－37.

［2］余莹.设立农产品特殊保障机制的思考——兼论我国农产品贸易保护规则的局限性［J］.甘肃政法学院学报，2010（3）：136－141.

［3］［美］约翰·罗尔斯.正义论［M］.林怀宏，译.北京：中国社会科学出版社，2001：447.

［4］王绍平.多哈回合农业谈判中的双层次博弈与中国的对策研究［D］.青岛：中国海洋大学，2009.

［5］李长健，涂晓菊.利益和谐视域下的农产品贸易与环境问题研究［J］.天津政法管理干部学院学报，2007（2）：42－46.

［6］Bruce H Huff.Making Doha more developmentally friendly for agriculture［J］.Canadian Journal of Agricultural Economics，2010，58（1）：23－35.

［7］Jason H Grant，Karl D Meilke.The WTO special safeguard mechanism：a case study of wheat［J］.Appl.Econ.Perspect.Pol.，2006，28（1）：24－47.

［8］张敏.多哈回合与特殊保障机制［J］.重庆城市管理职业学院学报，2006（12）：41.

［9］Thomas W Hertel，Will Martin，Amanda M Leister.Potential implications of a special safeguard nechanism in the WTO：the case of wheat［J］.World Bank Economic Review ，2010，24（2）：330－359.

［10］薛小玉.多哈回合下的农产品特殊保障机制研究［D］.北京：对外经济贸易大学，2009.