关于实行集体水利工程及其相关水土资源“三位一体”综合改革的思考

柳长顺

（水利部发展研究中心，100038，北京）

集体所有小型水利工程（以下简称集体水利工程），是我国小型水利工程的主体，是农村重要的基础设施，与广大农民生产生活关系密切，在农业增产、农民增收、农村发展以及社会主义新农村建设方面发挥着不可替代的支撑和保障作用。改革开放以来，集体水利工程产权制度历经数次变革，取得一定成效。但由于集体水利工程与其相关的水资源、土地资源改革不同步，相互影响、相互制约，真正实行改革并实现良性运行的工程较少，严重制约农村水利发展。在农村综合改革不断深化，农村家庭承包经营制度已从耕地向林地拓展和延伸的情况下，推进集体水利工程及其相关水土资源综合改革或将成为农村综合改革的重点与热点。

一、“综合改革”机遇难得

集体水利工程与相关水土资源有机联系，水利工程是重要硬件，土地资源是必要载体，水资源是关键要素，三者不可分割，只有综合改革才能形成合力，确保改革推得动、长受益。当前集体水利工程及其相关水土资源“三位一体”综合改革（以下称集体水利工程综合改革，简称“综合改革”）面临难得的良好机遇。

1.深化小型水利工程管理体制改革必将推进集体水利工程产权改革

2011年中央1号文件要求“深化小型水利工程产权制度改革，明确所有权和使用权，落实管护主体和责任，对公益性小型水利工程管护经费给予补助，探索社会化和专业化的多种水利工程管理模式。”根据上述要求，水利部、财政部正在研究制定《深化小型水利工程管理体制改革的指导意见》，部署新一轮改革。

全国小型水利工程主要以集体所有为主。据2009年黑龙江、吉林、海南、重庆、甘肃、新疆普查数据，六省（自治区、直辖市）共有集体水利工程64万处，占六省（自治区、直辖市）全部小型水利工程的72%。64万处集体水利工程中，小型水库0.4万座，塘坝2.9万座，水闸12.4万座，机井6.6万眼，其他工程33万处。截至目前，我国已建成小型水利工程2 000多万处，根据六省（自治区、直辖市）普查结果推算，全国集体水利工程在1 500万处左右，数量多，覆盖面广，涉及防汛抗旱、供水灌溉、排水除涝、生态环境、水能利用等方方面面。这些水利工程在抗御水旱灾害、提高农业综合生产能力、保障国家粮食安全、保障农村饮水安全、促进农村经济社会发展等方面发挥着巨大作用。

改革开放以来，各地多次探索集体水利工程产权改革，曾经取得明显成效。2002年以来，国有大中型水利工程管理体制改革基本完成，但集体水利工程管理体制改革缺乏强有力的政策支持，加上农村税费改革取消“两工”，其运行管理机制与不断深化的农村经济体制改革形势越来越不适应，不少工程加速报废，部分工程安全隐患突出，效益大幅度衰减，严重影响人民群众生产生活和农村经济发展。深化小型水利工程管理体制改革，必将推动上述问题的解决。

2.实行最严格水资源管理制度要求补齐集体水资源管理短板

实行最严格水资源管理制度，是今后一个时期我国水利改革发展的重大战略任务，要求科学管理各类水资源。水法规定：“国家对水资源依法实行取水许可制度和有偿使用制度。但是，农村集体经济组织及其成员使用本集体经济组织的水塘、水库中的水除外。”按照上述规定，集体水资源不实行取水许可与水资源有偿使用制度，游离于现行水资源管理制度之外，将导致集体水资源家底不清。据估算，集体水资源总量相当可观，约占农业用水量的三成，占总用水量的二成。集体水资源是当前水资源管理的“盲区”，实行最严格水资源管理制度要求切实加强集体水资源管理。

3.集体土地所有权登记发证为集体水利工程土地划界确权创造了有利条件

集体水利工程比较小，划界确权基本没有开展。据不完全统计，全国3万多座集体水库基本没有确权划界，其他工程确权划界工作更加滞后，导致集体水利工程土地资源缺乏权威系统的统计数据，目前只能估算。据国土资源部统计，我国农用地中其他农用地为 3.82亿亩 （0.255亿 hm2），其中坑塘水面、养殖水面、农田水利用地等农村水利工程用地约占1/3；建设用地中水利设施用地 （包括库容10万m3以上水库水面、水工建筑用地）为 0.55 亿 亩 （0.0367 亿 hm2），有一部分用地属于集体水利工程占地。据此推算，全国集体水利工程占地在 1.0亿亩（0.067亿 hm2）左右，规模较大，极其珍贵。近年，国土资源部会同有关部门，根据党中央、国务院的部署，积极推进农村集体土地确权登记发证工作，截至2011年年底登记发证率达到70%，这为集体水利工程土地划界确权创造了极为有利的条件。

综上，当前各种有利条件难得“碰头”，集体水利工程综合改革面临前所未有的机遇，应当充分利用好。

二、“综合改革”意义重大

1.推进农村水利大发展

实践证明，只改水利工程产权，不涉及或未实质性推进水土资源改革，改革缺乏驱动力与吸引力，影响农民参与的积极性，难以大规模推进。据典型省份调查，集体水利工程中约20%以经营性为主的工程实施了产权改革，明晰了产权，但出现了一些新情况、新问题，大量无经营性收益或经营性收入不足以弥补成本的工程一直没有实施改革。集体水利工程及其相关水土资源在收益方面具有互补性。集体水利工程维修养护成本比较大，单纯对其进行改革吸引力不大；水土资源增值、收益空间大，可以适当补偿水利工程运行管理费用，正好破解集体水利工程“叫好不叫座”的难题。通过改革，明确所有权与使用权，落实管护主体与责任，盘活资产，使水利工程发挥其应有的作用，这必将促进农村水利大发展。

2.稳定和完善农村基本经营制度

实行“综合改革”，把水利工程所有权、使用权和水土资源使用权落实到农户或个人、协会或单位，确立农户以及协会的主体地位，是将农村家庭承包经营制度从耕地、林地向水利工程的拓展和延伸，是对农村土地经营制度的丰富和完善，是对农村生产关系的优化调整，这必将进一步解放和发展农村生产力。

3.促进农民就业增收

通过改革让农民获得重要的生产资料，激发农民大力发展农村水利、开发利用水土资源、提供供水等有偿服务，增加就业，拓宽增收渠道。此外，通过抵押等扶持措施也可为农民筹集资金创造条件。据调查，一处集体水利工程至少可以提供一个就业岗位。全国集体水利工程至少可提供1 500万个就业岗位，按2011年农民工平均工资24 000元计算，仅此一项全国农民就可创收3 600亿元。

三、“综合改革”政策构想

在农村集体土地确权登记发证的基础上，以深化小型水利工程管理体制改革与实行最严格水资源管理制度为契机，协调推进集体水利工程及其相关水土资源改革，破解农村水利发展难题，促进农村水利大发展。其主要构想如下：

1.明晰“两权”

明晰所有权与使用权是“综合改革”的核心。就水利工程而言，可委托专业管理单位或农民用水合作组织管理，也可因地制宜，采取承包、租赁、拍卖、股份合作等多种管理模式，依法转让工程所有权与使用权。就土地资源而言，可以细分为工程管理范围与保护范围，管理范围内土地资源，根据“地随附着物走”的原则，明确其使用权归水利工程管护者；保护范围内的土地资源，其使用权根据情况，可以归水利工程管护者，也可以不调整权属，但要明确要求承包人依法开展相关活动，不得影响水利工程正常运行。就水资源而言，为有效避免水土资源、水利工程的分割管理，建议明确其使用权划归水利工程管护者，同时明确用水权归全部受益者，并要求水利工程管护者不得改变水利工程原功能与用途，确需改变要征得所在集体与原受益者的同意，并采取相应的补偿措施。

在明晰所有权与使用权过程中，应当注意处理好两个问题。一是产权期限问题。国家依法保护农村土地承包关系的长期稳定，耕地的承包期为30年，草地的承包期为30～50年，林地的承包期为30～70年。水资源使用权没有明确的期限，水法授权集体经济组织使用管理水资源，可以视为集体经济组织拥有长期使用权，但使用权转让的期限应当视情况而定。水利工程所有权与使用权期限没有明确规定，可以根据水利工程折旧年限（一般为20～40年）确定。因此，三者之间期限并不一致，为此建议统一按土地承包权确定集体水利工程及其相关水土资源使用期限，30年较为合适，不可太长也不可太短。二是产权主体问题。部分集体水利工程如小（1）型水库，规模较大，受益范围较广，具有正外部性，“搭便车”现象严重，有些工程还涉及农业生产、农民生活等公共利益，由单一农户或个人进行管护可能引发矛盾，影响社会稳定。因此，在明晰所有权与使用权时，不能照搬集体林权制度改革与土地家庭联产承包的做法，应当科学合理确定产权主体，充分发挥水管单位、农村两委、农民用水户协会等各类组织或机构的作用，切实保障工程良性运行。

2.登记发证

登记发证是所有权与使用权的重要保障。目前，土地资源管理有登记发证制度，集体水利工程与水资源管理尚未建立登记发证制度。1996年国家国有资产管理局、水利部发布了 《水利国有资产监督管理暂行办法》，主要适用于水利国有资产，对集体资产没有明确的管理办法。就土地资源而言，所有权与使用权逐渐清晰，根据“综合改革”的需要，如涉及土地使用权调整的，可以依法办理“集体土地使用证”变更手续。就水利工程而言，可借鉴一些省份发证经验，由县级人民政府或其授权水利部门颁发产权证书，载明工程功能、管理与保护范围、产权所有者及其责任、有效期等基本信息。就水资源而言，依法核发的取水许可证一定程度上具有产权登记的作用，可以通过办理取水许可证代替产权确认与登记。考虑到集体水资源并不实行取水许可制度，建议简化集体水资源取水许可办理手续。鉴于水利工程与水资源登记制度尚未建立，“两证”都由水行政主管部门负责，可以考虑“两证”合一，这样更高效便民。

3.搞活“三权”

搞活经营权。集体水利工程数量多，类型杂，功能差异大，应当实行分类经营管理，确保搞活经营权。小型农田水利工程及设备、农村饮水安全工程、淤地坝等，主要用于改善农村生产生活条件，产权主体可依法自主决定经营方向和经营模式。小型水库、大中型淤地坝、小型水闸等工程事关防洪安全，在通过合同明确规定产权主体必须落实防洪等安全责任的条件下，产权主体可依法合理利用水土资源，发展养殖业与旅游业等。

落实处置权。在不改变水利工程用途的前提下，产权主体可依法对拥有的水利工程所有权或使用权、水土资源使用权进行转包、出租、转让、入股、抵押，或作为出资、合作条件。

保障收益权。根据以往产权改革经验，一些工程尽管明确了相应的产权权利和管护义务，但由于工程具有很强的公益性，长期亏本运行，导致工程管护不力、加速报废。为此，建议建立责权利相匹配的产权制度，保障产权主体的合理收益权，确保工程有人管、有钱管。一是实行收费补偿机制，供水价格由供用双方协商确定。二是经政府划定的公益工程，政府给予适当补助。三是征收集体水利工程及其相关水土资源，依法足额支付水土资源补偿费、安置费、水利工程及其他附着物补偿费等费用。

四、对策建议

集体水利工程综合改革是农村生产关系的重大变革，事关全局，影响深远。结合水利部、财政部深化小型水利工程管理体制改革指导意见的制定，推进集体水利工程综合改革应重视如下问题：

1.加强组织领导，形成多部门合力

集体水利工程综合改革涉及国土、财政等多个部门，需要相关部门的密切配合与大力支持。水利部、财政部在制定“深化小型水利工程管理体制改革的指导意见”时，可以征求国土资源部的意见，争取把土地确权发证作为一项重要内容；地方各级水利、财政部门在制定“深化小型水利工程管理体制改革实施方案”时，也应当积极争取相关部门的理解与支持，形成合力，共同推进“综合改革”。

2.开展专题调研，形成决策支撑

在水利普查的基础上开展补充调研，重点从县级管理的水库、水闸、泵站的农村饮水工程中区分出集体水利工程，调查农村饮水工程、灌区确权划界情况，以全面掌握集体水利工程及其水土资源情况，为决策提供支撑。

3.完善相关制度，指导地方实践

水利部正在起草的“农村水利条例”中，要明确“综合改革”的基本要求，确立集体水利工程及其相关水土资源登记、占用补偿等制度。适时修订《占用农业灌溉水源、灌排工程设施补偿办法》，把集体水利工程纳入占用补偿范围。结合实行最严格水资源管理制度，探索建立集体水资源取水许可制度。此外，各地可以根据不同区域、不同工程类型，选取一些县（市）开展试点，待试验成功后再全面推进。