涉河建设项目全过程管理实践与探索

俞晓春，高中卫，汤同岩

（江苏省淮安市水利局，223005，淮安）

淮安市地处淮河流域下游，境内洪泽湖承泄淮河流域上中游地区15.8万km2来水，淮河入江水道、入海水道、分淮入沂、苏北灌溉总渠、京杭运河等流域性河道穿境而过，全市有流域性河湖堤防近1 000 km。随着经济社会的快速发展，各种对河道资源的开发利用需求日趋增加，一些地区河道管理范围内的建设项目未批先建、边批边建、批后乱建等违法违规现象仍时有发生，甚至损毁堤防等水利工程设施，直接影响河势稳定，危及防洪安全。为切实解决涉河建设项目管理中存在的问题，确保防洪安全，根据1992年水利部、国家计委联合颁发的《河道管理范围内建设项目管理的有关规定》以及2003年江苏省人民政府《江苏省河道管理范围内建设项目管理规定》、江苏省水利厅《关于进一步加强河道管理范围内建设项目监督管理的通知》《关于做好河道管理范围内已批涉河建设项目后续监管工作的通知》等文件要求，近年，淮安市创建涉河建设项目全过程管理工作流程体系，加强和规范涉河建设项目的监督管理，提高服务效率，保障河道工程防洪安全，维护良好的水事秩序，不断提升水行政主管部门社会管理和公共服务的水平。

一、涉河建设项目全过程管理主要做法

涉河建设项目全过程管理主要包括前期工作、行政许可、施工期监管和运行(营)期监管四个阶段。根据涉河建设项目各阶段特点制定全过程管理制度和工作规程，严格落实各阶段监管工作措施。

1.制定涉河建设项目全过程管理制度

根据涉河建设项目有关法规和省水利厅有关要求，我们多次组织全市工程管理人员座谈研讨，总结涉河建设项目管理过程中的问题和经验，创建淮安市涉河建设项目管理工作流程体系，2009年编制出台 《淮安市涉河建设项目管理工作流程》《淮安市涉河建设项目管理工作规范》《××工程涉水项目施工方案审查表》《河道堤防工程占用协议》《开工通知书》《施工管理协议》《工程监督管理巡查记录》《竣工验收表》等8个规范文本。规范文本出台后，动员各水利工程管理单位学习流程体系，加强检查监督，并在全市推广执行。

2.严格执行全过程管理工程流程

①提前参与服务，提前告知流程。在涉河建设项目前期工作和行政许可阶段，主动上门服务，以电话和文件的形式，提前告知建设单位涉河建设项目审批手续办理流程，减少因不熟悉相关法规和疏忽等带来的各种不必要损失。做好涉河建设项目前期咨询服务工作，协助建设单位进行防洪影响评价报审前的技术审查，提高防洪评价报告编制质量。同时对报建人到行政审批大厅难以解决的事宜，积极协助建设单位做好报批材料的准备工作。

②做好项目施工方案审查。项目开工前，根据项目行政许可文件的要求，对建设项目涉及河道部分工程的施工方案、对水利工程的影响补偿方案以及新、改建水利工程的专项设计等进行审查。主要审查内容包括：建设项目的规模、结构形式、占用范围等是否符合许可要求；施工方案是否满足工程运行管理、防汛安全的要求；施工期防汛、排水等应急措施是否得当；施工安排是否符合防汛期限的要求；是否影响堤防、护岸和其他水工程的安全；是否妨碍防汛抢险；是否影响第三人合法水事权益；许可意见提出的其他要求是否落实等。为便于社会其他部门和单位掌握涉水建设项目施工方案内容及编制要求，提高报批效率，编制了《涉水建设项目施工方案编制大纲（试行）》，由河道管理单位及时将大纲提供给相关单位，明确施工方案审查主要内容和注意事项，施工方案编制大纲对施工布置、计划安排、主要工程施工方案、补偿工程专项设计方案、防汛抢险方案制定落实及对工程管理影响分析等内容提出规范要求。对于重点流域性工程和关键部位的涉河建设项目，组织相关方面专家对方案合理性和可行性进行审查。针对不同涉水建设项目，突出审查的技术重点。对码头、堆场等占用河岸（河滩）工程，重点审查工程的顶部、底部高程，前沿对水流影响及与原护岸工程连接等；对管道（线）等穿堤（穿河）工程，重点审查管道的埋深、防渗、岸坡防护等；对桥梁等跨河工程，重点审查桥墩布置、断面补偿设计、桥梁两侧岸滩和堤防加固、防汛道路等。同时重点审查施工围堰的打拆方案、弃土外运及堆放、施工期污废水处理排放、第三人水事权益影响等。通过施工方案审查，及时发现和纠正了一些违反行政许可决定的建设、施工行为，有效规范了涉河建设项目工程施工，保证了河道工程的安全。

③严格控制工程设施位置和界限。项目施工方案审查后、工程开工前，当地水行政主管部门、河道管理单位派人到现场参与建设单位、施工单位进行工程施工放样，按审批意见确认拟建工程的建设位置、界限、占用岸线长度及面积，确保建设方案与审批方案一致。放样结果形成图纸、标注至坐标上，并由各方签字确认。

④签订相关协议办理开工手续。工程开工前，管理人员会同建设单位、施工单位对工程的占用面积、影响土方等进行勘验，测算费用，河道管理单位主动与建设、施工单位协商签订水利工程占用及缴费协议，按规定收取河道堤防工程占用补偿费，发给“江苏省河道工程占用证”，同时签订施工管理协议、管理维护协议、防汛责任书等。在签订相关协议前提下，河道管理单位及时为建设单位办理开工手续，颁发开工通知书，准予施工。

⑤加强施工过程巡查监管。建设项目施工期间，当地水行政主管部门和管理单位对建设施工全过程跟踪检查，检查次数每周不少于一次。检查建设、施工单位是否按照行政许可和施工方案审查的要求进行施工，对于不符合要求的及时提出整改意见，拒不整改的责令其停止施工，依法予以行政处罚。同时重点督促建设、施工单位按审查意见要求实施补偿工程，确保补偿工程按期完成。

⑥抓好验收和资料归档。建设项目总体工程完成后，河道管理单位对项目的边界、建筑物坐标、占用岸线、滩地、水域、堤防桩号等长度或范围要素进行测量复核，主动参加其竣工验收。对涉及河道堤防的改建、衔接、补偿等工程组织专题验收，验收合格后工程方可启用。同时应督促建设单位及时报送有关竣工资料。

⑦项目建成后监管。当地水行政主管部门及河道管理单位督促涉河建设单位认真执行运行管理要求，定期组织工程影响区域堤防沉降、水下地形勘测等工作，一旦出现问题立即采取相应措施妥善处理，确保河道工程安全运行。河道管理单位定期监督检查，按期征收占用费，每年对“河道工程占用证”进行年审，对占用规模、内容、范围等擅自改变的，组织查处后，按规定重新履行许可手续。

二、涉河建设项目全过程管理实施效果

2009年以来，按照涉河建设项目管理工作流程规范涉河建设项目管理，共对淮河入江水道、入海水道、京杭运河、苏北灌溉总渠等流域性河道管理范围内江苏油田杨家坝码头工程、宁淮东线金湖大桥工程、237省道跨淮河入海水道、通甫路大运河桥工程、润尔华通廊管道工程及淮安经济开发区盐化工新区污水处理厂尾水输送工程穿越大运河工程、淮安枚皋路跨京杭运河大桥工程、苏北灌溉总渠特大桥工程等10多个涉河建设项目实施全过程管理，涉河建设项目管理工作走上规范化、制度化道路，涉河建设项目管理工作流程体系实施取得了显著效果。

①规范了涉河建设项目管理。由于过去河道管理单位在涉河建设项目管理中工作流程不够完善，监管文本格式不够统一，管理上存在一定的漏洞。流程体系的出台规范了全市各级水行政主管部门涉河建设项目管理行为，所有河道管理单位对所有涉水建设项目实施全过程跟踪监督管理。

②保证了水利工程的安全运行。涉河建设项目严格按行政许可内容和施工方案审查意见实施，河道管理单位加强项目占用协议、施工协议、开工通知、过程监督管理、竣工验收等全过程管理，杜绝了未批先建、边批边建、批后乱建等违法行为，保证了水利工程的安全完好和正常运行。

③提高了水利部门的形象和地位。通过加强全过程规范管理，其他部门逐步认识到水利部门在“管什么”和“如何管”，逐渐认识到涉河建设项目必须经水利部门许可，从以前的不知道要审批或故意不审批到现在主动到水利部门咨询了解相关程序，上报相关资料，提高了水利部门的管理形象。

④促进了水利工程管理单位良性运行。通过实施全过程管理，在规范涉河建设项目实施的同时，也加大了河道堤防工程规费征收力度，增加了河道管理单位的收入，提高了管理单位经济效益，调动了职工工作的积极性。

三、问题及对策

当前涉河建设项目管理仍然存在一些不容忽视的问题，主要表现在社会各部门对涉河建设项目管理认识有待进一步提高，同时水利管理单位内部素质也亟待提升。

1.管理的外部环境需进一步改善

由于河道管理单位缺乏有效的监管措施等原因，部分违法建设项目查处难度大。目前，涉及河道管理方面的法制与研究滞后，涉河违法案件的查处等活动缺乏具体的法律依据和运作规范，可操作性不强。水行政执法主体没有单独的行政执行权，行政执行必须和地方执法部门共同实施，对于建设过程中出现的违规现象缺乏有效的遏制手段，一旦施工许可证获批后，河道管理单位对违章、违规问题进行管理执法难度大，行政干预多，难以对建设中或建成后的违规进行有效监管。

同时，有许多涉河建设项目是国家和地方政府重点工程或招商引资重点项目，为尽早立项，大多数建设单位能够在项目建设前到水行政主管部门办理行政许可手续。而一旦获得许可，就以上级主管部门设计方案审查要求等为借口，要求设计单位修改施工图设计，施工单位不按要求施工，在河内建临时设施，设置料场，乱堆乱倒弃渣弃料。更有甚者，借口重点项目，拿政府撑腰，不服从水利部门管理，不及时采取防治补救措施，造成了极大的防洪隐患。

针对上述问题，首先要加强法规舆论宣传。加强对水法、防洪法、河道管理条例等法律法规和规范性文件的宣传、学习和贯彻，引导各种涉河活动依法、有序、文明开展。其次要创新工作方法及手段，建立河道管理部门沟通协调机制。建立河道管理联席会议制度，加强与各部门的沟通协调，及时通报河道管理的新情况新问题，研究加强河道管理的对策措施，共同维护河道管理正常秩序。再次是进一步加大执法力度。建议省水行政主管部门组织联合执法检查，选择有重大影响的违法建设项目实地查处，挂牌督查，确保整改到位。

2.管理单位内部素质亟须提升

主要表现为责任意识、服务意识不强，服务质量仍不高；基层管理单位人员技术素质和执法能力有待提高；重项目审批轻后续管理，重收费轻巡查管理，或只收费不管理，日常巡查监管不到位；工程验收和档案移交等环节不到位等。

对于以上问题，要进一步强化责任意识、服务意识，提高服务质量。日常管理中注重主动服务，及时向建设和施工单位出示后续监管相关规定和要求。进一步强化内部管理培训，加强管理队伍自身建设，建议尽快制订涉河建设项目河道管理技术规范，统一涉河建设项目实施的技术管理要求，指导和提高基层管理单位人员技术素质和执法能力。进一步增加工程巡查力量投入，落实日常巡查监管措施，保证补偿工程及各项措施的落实到位。处理好规费征收与管理执法的关系，规费征收是水法律法规赋予水行政主管部门的一项职能，收费不能代表管理，没有管理也就谈不上收费。进一步按规定要求进行补偿工程专项验收，参与项目竣工验收。特别是要加大力度狠抓补偿工程的专项验收，保证水利工程设施的安全。补偿工程竣工验收后，应要求建设和施工单位提供全套档案资料存档备查。

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［2］崔建安.实施涉河项目建设管理的技术要求探讨［J］.中国水利.2011(4).

［3］刘海威.浅议河道管理范围内建设项目的管理［J］.城市建设理论研究.2011(18).

［4］舒杰.浅谈如何加强涉河项目建设管理［J］.建筑学研究前沿.2012(6).