丹江口水库征地移民安置中项目法人的作用

齐耀华，陈泽涛

（南水北调中线水源有限责任公司，442700，丹江口）

丹江口水库建设征地移民安置是南水北调中线工程的重点和难点，也是中线工程的关键。丹江口大坝加高实施后，水库坝前正常蓄水位将由157m抬高至170 m，新增淹没影响河南、湖北两省的6个县市区的40个乡镇441个村2 372个村民小组及15座城集镇、585家单位、161家工业企业和大量的专业项目，共需安置移民34.5万人。依据南水北调中线工程特别是丹江口水库移民的特点，国务院南水北调工程建设委员会（以下简称“南建委”）在2006年国家颁布的《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》基础之上，专门制定了《南水北调工程建设征地补偿和移民安置暂行办法》，明确了新管理体制，进一步划分了水库移民安置工作各方的职责,为水库移民安置工作提供了重要的体制保障。项目法人就如何履行职责，发挥参与作用，促进工程建设，在丹江口水库建设征地移民安置工程的前期、规划设计、审批、实施及验收各阶段实践中进行了很好的探索，取得了一些有益的启示。

一、丹江口水库征地移民管理体制和项目法人职责

南建委《南水北调工程建设征地补偿和移民安置暂行办法》规定“南水北调工程建设征地补偿和移民安置工作，实行国务院南水北调工程建设委员会领导、省级人民政府负责、县为基础、项目法人参与的管理体制”，这一管理体制有别于其他工程建设体制，国务院南水北调建设委员会是南水北调工程建设移民的决策和领导机构，省级人民政府是责任主体，以县为单位负责具体实施，项目法人参与。决策和领导机构类似于三峡移民工程，有别于小浪底及其他水利工程为单一的国家部委决策，省级人民政府、以县为基础的政府负责制是因我国工程移民的特殊性而确定，但随着社会的发展进步也在逐渐调整。项目法人参与千差万别，有的负责全面日常事务管理，有的参与配合。在丹江口水库征地移民管理中，项目法人承担了前期工作的组织和委托，组织初步设计阶段的协调、编制、审查和报批，负责所有核定资金的筹措和拨付，直接与省级移民主管机构携手和联络，并在国务院南水北调办与省级人民政府签订的责任书框架内，与省级移民主管机构签订水库建设征地移民安置任务和投资包干协议，会同省级移民主管机构按程序选定移民监督评估单位承担移民安置的监督评估职责，共同完成水库移民搬迁安置任务。

二、项目法人在各阶段扮演的角色和发挥的作用

1.在丹江口水库建设征地移民安置前期工作阶段起“发动机”作用

南水北调中线工程前期研究始于20世纪50年代初。长江委50余年会同有关单位按照中央的指示，开展了中线工程的勘探、测量、规划、设计与科研工作，积累了坚实的基础资料和成果。2002年12月国务院批复了总体规划，长江委按照水利部指示，代行项目法人职责，启动规划研究工作。2003年2月国务院颁布丹江口水库停建令后，长江委设计院于2—6月组织600余名技术骨干完成了丹江口水库淹没影响区实物指标外业调查，并着手编制相关报告。2004年，中线水源工程项目法人正式成立后，及时履行职能，进一步加强组织规划设计编制工作，与此同时，组织专家、两省移民主管机构参与库区实物指标的复核，组织编制相关的工作大纲，并根据要求分批编制库区规划报告的工作计划。在前期工作过程中，项目法人充分与库区省移民机构及市、县、乡镇政府联络和协调（主要是召集各种会议），收集相关意见反馈设计单位，为下一步报告的编制奠定良好基础，很好地起到“发动机”的作用。

2.在初步设计报告编制、审查和报批阶段起“催化剂”作用

在初步设计阶段，项目法人起着主导的组织、协调作用。从委托设计单位编制工作大纲开始，整个初步设计编制的计划审定，和主管业务部门的沟通，与两省移民机构的协调，很好地将各方意见和建议集中到规划报告的编制中，不断修改完善。涉及政策性问题，通过向上级汇报及召开专题会或咨询会等形式得到了一定的突破，并根据相关法律法规的更新不断加以采用。①因南水北调中线工程建设需要，丹江口水库社会经济发展受限，库区移民急切盼望工程早日开建，搬迁后能够加入到社会发展大潮中的心情非常急切，库区区域经济也能很好发展，这一点项目法人有深切体会。②在积极配合地方政府的呼吁，以国家大局为重，切实地组织设计汇集政策范围的有利于移民群众、有利于社会经济发展的方面多予以考虑。③由于时间的推移、物价不断变化，造成水库征地移民投资一再追加，国务院南水北调办及时决策，启动库区移民试点工程，先期启动库区2万移民搬迁安置工作，以观实效。④项目法人及时组织设计单位编制库区移民试点规划报告，与省级移民主管机构沟通协调一致后，确定方案，短期内拿出报告，组织省、市、县专家多方进行审查，并修改完善上报。督促设计单位分批按期提交初步专题报告，分批组织审查并上报，2008—2010年历时3年完成初设报告的编制、审查和报批，到2010年10月整个库区初设报告获得国家批复，投资概算落定，共完成规划报告全套近400本（册），补偿投资很好地反映了丹江口库区移民工程补偿的标准和水平，也切实地反映了移民群众的切实利益，为移民迁建后生产、生活水平的恢复，并能发展致富提供良好的保障。⑤同时，启动库区环境保护、水土保持项目的初步设计编制工作。本阶段从各个时间节点安排布置，调配资源，协调处理各方利益，项目法人起到了“催化剂”的作用。

3.在库区移民进入实施阶段起到“修改液”和“粮草先行官”作用

项目法人完成组织初设编制及报批工作，将成果移交省级移民主管机构后，就进入以地方政府为责任主体的实施阶段了，好的规划报告需要得到实践的检验，移民工程复杂性就体现出来了，会出现很多无法提前预知的问题。随着搬迁安置进度的推进，新问题不断产生，如库区出现的典型的价差问题，由于经济发展，物价上涨过快，导致移民实施搬迁难，地方政府叫苦，在得到上级指示下，组织设计单位编制价差报告并审查上报，获得批复后增加价差投资，很好地解决了地方实施难题。项目法人在此起到了“修改液”的作用。在这一阶段，项目法人及时会同两省，精细地编制年度投资计划、按月资金需求计划，做好资金筹措准备。在资金紧张的情况下，项目法人利用其企业身份的优势，启动银团贷款程序，先后贷款近60亿元，很好地弥补了中央资金暂时支付难的空当，保证移民搬迁实施进度。特别是在库区大规模移民外迁搬迁的两年，每年保证资金需求近200亿元，使得地方实施资金充裕有保障，工作得心应手，项目法人发挥了“粮草先行官”的作用。

三、辅助地方移民主管机构完成具体问题，做好上级主管部门的助手和参谋

①丹江口大坝加高后，水库新增淹没影响土地面积307.7 km2，其中耕园地 25.64 万亩（1.713 万 hm2）、林地6.58万亩 （0.44万 hm2)， 各类房屋623.98万m2。按照《中华人民共和国环境保护法》和相关移民设计规范的要求，在水库蓄水前必须对库底进行清理，特别是丹江口水库作为南水北调中线水源地，为了很好地保护水源地的水质，库底清理更为严格。在地方实施移民搬迁过程中，库底清理不能没有统一标准和技术要求，相关省无法统一实施。在各方沟通后，由项目法人承担组织编制统一库底清理标准和技术要求，很好地为两省编制库底清理实施方案提供技术支撑。

②库区新增淹没土地包干地方政府办理征地手续，征地边界必须标识清楚明了。土地征用线库岸线长度达4 654.8 km，而移民迁移线库岸长度达4 711.3 km。按照水利工程规范，需埋设库区建设征地永久界桩，任务量巨大。项目法人承担这一任务后组织编制了《丹江口水库库区建设征地永久界桩测设技术大纲》并进行审查，在仅2个多月时间内完成了18 502座永久界桩、24座水位标志牌、22 134点界址的埋设和测绘工作，为地方库区移民自验提供边界依据。同时也满足了工程完建后水库运行管理和库区经济社会发展需要。

③项目法人还承担三项了工作。一是水库蓄水诱发地震台网建设，为下一步水库蓄水后可能诱发地震的预测和预报，维护库区稳定打好基础；二是配合两省着手处理蓄水后可能造成的地质灾害，布置监测、预警和防治工作；三是对丹江口水库水质监测、生态修复及环境科研任务进行安排和落实。

④组织布置库区移民、环保水保等项目的课题研究任务，当好参谋和助手，一些成果已为国家和上级提供决策依据。

[1]曹茂华.项目法人参与水库移民搬迁安置工作的实践与探索[J].湖南水利水电,2009（03）.

[2]袁松龄,小浪底水库移民项目业主管理[J].水利经济，2002（3）.

[3]长江设计公司南水北调中线一期工程丹江口水库初步设计阶段建设征地移民安置规划设计报告[R]，2010.