失地农民民生状况调查及影响因素分析——以郑州市为例

司福亭，郭 琰，贾美芹

(中州大学，郑州 450044)

失地农民民生状况调查及影响因素分析
——以郑州市为例

司福亭，郭 琰，贾美芹

(中州大学，郑州 450044)

为了深入了解郑州市失地农民的基本民生状况，对郑州市城市近郊和远郊的失地农户进行问卷调查和实地访谈，分析经济生活变化的原因。结果表明,失地后农民的收入水平、生活消费水平、就业情况和其他社会福利都发生了很大变化,其中一些家庭生活困难。造成贫困的原因主要有收入不稳定和消费增加、个人再就业能力差、征地补偿方式单一、民主权益缺失和自身社会保障意识缺失等。针对这些影响因素，文章提出了相应的对策建议。

失地农民；民生；问卷调查；影响因素

一、引言

河南省是个农业大省，人口超过一亿，近年来工业化的进展使得越来越多的农民失去土地。郑州市是河南省的经济文化中心，工业化进程较快，失地农民情况尤为严峻。一旦失去土地，农民也就失去了基本的生活保障，加之工作岗位比较稀缺，再就业比较困难，而创业又缺少足够的资本，长久利益难以得到保障。土地非农化过程中损害农民土地权益的现象频繁发生，引起失地农民强烈不满，造成农民大量上访。据统计，河南省的农民信访中，有40%是关于土地问题的，其中60%是关于土地非农化过程中土地征收问题的。[1]所以，在国家经济迅速发展和城市化迅速发展的过程中，失地农民的权益保障不仅关系到群体自身利益，也关系到整个社会的小康水平，关系到社会的和谐与稳定。

失地农民可以按照其年龄和健康状况、是否具有劳动能力等分为四类，一是农村劳动力人口，二是达到法定退休年龄的农民，三是不具有劳动能力的残疾人，四是未成年人。[2]大部分研究认为，一次性货币补偿是有缺陷的补偿方式，从长期看会导致失地农民生存状况变差。[3-4]持有这个观点的研究者认为，一次性货币补偿对失地农民的可持续生计所起到的作用十分有限。可持续生计实质上与家庭和个人所占有的社会资产的多寡和个人的知识、技能以及相关的决策能力等密切相关[5]，因而一次性货币补偿是短效的。对于这个群体来说，面临的另外一个重大问题是身份认同的边缘化[6]，生活在传统的村庄之中形成的生产、分配关系，亲戚邻里和人际交往等都形成了农村社区特有的社会网络，再加上土地所提供的持续的收入，以及可以方便地以较低廉的价格获取生活资料(自产自用的农副产品等)，构成了失去土地之前的基本的社会资本。而土地征收对农村的生产生活方式造成破坏，原有的生产消费关系和社会网络会面临消除或重构，在这个过程中，由于各种歧视政策，例如农村居民和城镇居民的社会保障不同步，再加上教育水平和技能差距等等因素的影响，失地农民难以融入城市社会圈，造成“种地无田、就业无门”的尴尬局面。

在郑州市，农业的生产效率一直处于较低的水平，农业收入对于大部分农民来说只能解决温饱问题而已，因而农民奔小康要靠各种副业收入或者引入高效农业。故此，失地农民面临的困境是从整体的层面上理解的，对于个体则会出现较多的变数。对于某些失地农民来说，如果本身对农业的依赖不高，并不会对生活造成太大影响；大部分的情况是，农业收入起到了一种生活保障的作用，当这种生活保障不复存在而其他社会保障又不能同步的时候，这个群体就会出现较大的分异化状况。有鉴于此，我们调查了郑州市城市近郊及所属县辖区内失地农民的经济状况和其他社会福利情况，力图找出造成引起差异的主要原因，以利于更好地解决这个群体面临的困难，这对郑州市全面实现小康和建设和谐社会具有重要意义。

二、郑州市失地农民基本民生现状和存在的主要问题

本次调查采用问卷调查和实地调查相结合的方式，共收回有效问卷260份，通过对调查结果的分析，将基本民生状况和存在的问题归纳为以下几个方面。

1．家庭收支变动情况

从理论上讲，土地征收直接导致依赖于土地的直接收入的丧失，在重新获得可替代的收入来源之前，收入水平的下降将不可避免。调查数据显示，土地被征收后半数以上农户收入下降，74%的农户生活消费支出增加，失地后农民收入差距呈拉大趋势。在260户被调查农户中，人均纯收入比失地前减少的有161户，其中81%的农户认为收入下降由征地引起；收入增加的有52户；收入持平的有47户。农民收入水平下降具体表现在失业、农业收入下降和经营性收入损失。其中农业收入下降主要是由土地减少引起的，经营性收入损失主要是因征地而造成的歇业、停业损失和丧失原有农村社区商业圈而造成的直接或间接损失。而征地后农民消费支出则增加较大，有192户表示消费明显增加，只有38户居民认为消费支出下降，30户居民则认为消费支出没有明显变化。由于农民失地以后必须自己购买全部或者部分食品，从而导致消费支出增加。同时，也有少数人收入增加，有8.1%的农户表示征地前后的收入有比较大的增加，这些农户逐步成为失地农民群体中的富裕者；群体中的大部分人面临收入不稳定和消费持续增加带来的收支变动，有少数农户(10.4%)则出现极端贫困。

2．征地后就业情况

失去土地以后，获得稳定的就业是避免贫困的根本途径。在我们的调查中，失地农民的失业率高达36%，其中有近20%的失地农民完全无业，赋闲在家，可见存在有非常严重的隐性失业和不充分就业。再就业以建筑、运输业为主，仅40%的就业人员对目前所从事的工作表示很满意或比较满意。多数失地农民主要靠外出打工的方式维持生计，稳定的就业只占了很少的比例(15%)，这其中还包括自己开设店铺(9%)。多数农民认为稳定的就业是目前最需要的，58%的农民认为政府应该帮助解决这个问题。

3．其他社会福利变化情况

除了收支和就业的变动之外，农户失地前后的其他社会福利状况变动也比较大。相关研究认为，农户福利应该从家庭经济状况、社会保障、居住条件、社区生活、环境和心理等六个方面进行度量[7]；并且，当农户失去土地后，相当一部分的人会产生自我排斥心理[8]。本文把失地农民的居住与生活、社会保障、心理认同等方面作为其他社会福利变化讨论。

在居住与生活方面，根据我们的实地调查，当前村改居的普及情况只限于近郊，因而除了近郊的农户以外，其他农户失地前后的居住条件并没有太大变化，村改居后农户居住环境改变导致了一些对集中居住的不习惯的情况。真正影响到失地农民的居住条件福利变化的是，他们能否在长期打工的地方得到一份理想的住所，而目前的征地补偿尚不具备解决这个问题的条件。对于远郊的失地农民大多是部分失去土地，社区生活并没有太多变化，而近郊的农民则有很大改观，逐步向城市社区过渡。

在社会保障方面，调查显示，对“您参加了何种医疗保险”问题进行调查时，选项只有新农合医疗保险。而养老保险的参保情况较差，大多数人都没有参加养老保险。当前农村居民逐步普及了新农合医疗保险、大病保险等健康、医疗保险，而其他社会保障还没有建立，失地农民的社会保障情况基本和失地前没有什么变化，由于土地保障的流失，这实质上降低了社会保障水平。

在心理认同方面，78%的被调查者对目前的身份不能认同，而有60%的人则表示对今后的生活有悲观情绪，这其中包括80%的中老年人。绝大多数被调查者(94%)认为做市民比做农民好，首先是收入高，其次是工作轻松，再次是生活有保障。因而他们极渴望从土地中解放出来，成为所谓的“城市人”。他们认为，城市人的最主要的标准是要有稳定收入、城镇住房和城市户口，认为城镇住房最重要的占51%，认为稳定收入最重要的占36%，可见多数失地农民有过在城市打工的经历，拥有自己的住房才是他们认定的成为城市人的最重要的标准。

三、郑州市失地农民民生问题的原因分析

1.收入不稳定和消费支出持续增加是影响失地农民经济生活的直接原因

大部分农民在失去土地前收入比较稳定，他们中的很多人文化程度不高，没有其他技能，除了从事农业生产，很难找到合适的工作，所以一旦失去土地或土地减少，就会直接导致收入骤减，生活陷入困难。此外，土地被征收后，部分农户迁到城镇住进楼房，表面上看比农村的家好，但实际上电费、水费、物业费、饮食费等刚性支出也随即增加，同时，随着生活环境的改变，子女教育培养、家庭日常生活设备的添置等标准都有明显的提高，这方面的费用也直线上升。生活消费成本提高，导致实际生活水平下降。可见，虽然一些农民被征地以后走出家门，获得了较高的收入，但是收入的稳定性普遍较差，加之消费成本的普遍提高，直接影响到他们的经济生活水平。

2.再就业能力差使得失地农民难以找到合适的工作

失地农民再就业困难是个不争的事实，根据我们的调查，造成这种情况的最重要最根本的原因在于失地农民普遍文化水平较低，综合素质不高，就业缺乏竞争力，在招工、用工市场化的情况下，很难找到合适的工作岗位。调查显示，目前就业形式严峻，在找工作的大军中，除了大批熟练工人外，每年还有几百万的大学毕业生参与竞争，而且企业招收员工都有年龄、文化、技能等条件的限制，这就使得本来就没什么竞争力的失地农民失去了在企业就业的机会，只能在工地打些小工赚点生活费，而他们上有老下有小，生活压力大，容易产生不满情绪，这也会成为社会的不稳定因素。因而失地农民的再就业问题应该着重关注如何提高他们的就业技能和素质。

3.征地补偿形式单一使得失地农民难以找到长远的生计和出路

根据郑州市目前的现状，征地补偿应该能够体现出农地的社会保障作用，被调查农民普遍反映补偿标准低于目前的市场价位，低于一个城镇居民正常的城市生活开支和保障。失地农民拿到征地补偿费后，绝大部分农民将费用转为消费资金，很少用于再生产。尽管有部分农民转入第二、三产业，但有相当数量的失地农民仍然难以找到出路，长远的生计难以得到保障。在一些征地补偿费落实得比较好的地方，失地农民面临的困境也并没有突出改善，由此我们认为，征地补偿形式应该是被关注的重点。只有改变一次性的征地补偿形式，体现出征地补偿的长远考虑，失地农民的长远生计问题才能得到根本上的解决。

4.民主权益缺失使得失地农民在权益分配中处于劣势

失地农民的民主权益缺失突出表现在土地征收过程中公众参与程度不高，缺乏透明度。在征地程序上，农民作为土地的直接使用者，完全处于被动地位，从土地征收的认定，到土地补偿费的确定、分配和劳动力的安置等，都是政府和有关部门说了算，农民根本没有机会参与征地的谈判协商。调查中有农民甚至表示补偿款没有兑现。调查显示，近三成被调查农户认为政府的征地制度不合理或者很不合理。甚至有的失地农民抱怨村委会干部利用手中的职权在征地补偿以及安置就业方面为自己谋私利，这导致失地农民之间的贫富差距和矛盾的加深。提高失地农民的民主意识和法律维权意识是保障权益分配的公平公正的重要着力点之一。

5.失地农民的社会保障意识缺失使得改变现状的主观性差

社会保障是失地农民致贫的又一重要原因。失地农民的社会保障水平比较低，而且由于长期处于社会保障不健全的处境中，失地农民的社会保障意识也很低。由于征地补偿标准偏低以及面向失地农民的社会保障体系的不健全，导致他们无法享受到与城镇居民同等的社会保障权利。在普遍实行货币补偿后，失地农民需自行解决养老、医疗、失业等生存问题，其中许多人表示对养老保险制度不放心，认为把钱交上去要等到几十年后才能发放下来，到时候什么情况还说不准。可见，政府相关政策宣传不到位，没有深入人心。由于失地农民提高社会保障水平的主观意识不强，因而社会保障现状迟迟得不到改善也是意料之中的事情。

四、决策建议

随着郑州市城镇化的进一步发展，土地征收仍然不可避免，失地农民队伍将越来越大，问题也会越来越多，必须引起我们的高度重视，切实关注他们的民生问题。解决失地农民民生问题必须综合考虑，统筹兼顾，既要有利于开发建设，又要从保障失地农民的生活需要以及长远利益出发，探索制定深化体制改革的政策，从根本上解决失地农民的生活和出路问题，以达到全面建设小康的目的和要求，构筑社会主义和谐社会。

1．经济发展是改善失地农民民生的基础

改善失地农民的民生问题，首先要大力发展经济。只有经济发展了，才能做到水涨船高，各方面的支撑能力才能得到大幅度提高。从调查结果看，经济发达的地区失地农民的民生状况要好于经济落后的地区。并且，只有经济发展了，各种农业补贴政策的落实才有强劲的后势。经济量的增加使得失地农民从总体上获得更多的就业机会，经济结构的调整使得他们获得更多的合理就业的可能，经济质量的提高使得他们可持续发展成为可能。总之，经济发展是改善失地农民民生问题的基础。

2．征地补偿机制应该体现出更多的社会保障因素

由于农民土地具有社会保障的作用，因而征地补偿机制也应该体现出这一作用，目前的征地补偿机制过于单一。引导农民从土地补偿资金中拿出一点，有条件的集体经济组织补贴一点，政府从经营土地收益中拿出一点，购买基本医疗和养老保险。除此之外，还应在补偿和分配上予以保障。首先是退休年龄段农民因其已基本丧失劳动能力，安置补偿标准应适当提高。其次是应考虑其他的利益补偿方式。由于建设用地的用途(基础设施、工业、商业、房地产开发等)不同而地价不同，供地的方式(划拨、协议、招标、挂牌、拍卖等)不同而地价不同，因此在确定征地补偿价格时应综合一个地区各类用途土地的价格、各种供地方式的价格，以平均价为基础确定补偿价。又由于集体建设用地的增值收益主要是由土地规划决定，建设用地的级差地租主要是由政府和社会投入产生，以及我国土地实行的是社会主义公有制等原因，土地涨价应当主要归公，因此在确定征地补偿价时不应该是土地市场平均价的全部，应当只是一定比例，这个比例应保证农民失去土地后，不仅生活水平不降低，而且应达到当地城镇居民生活水平的中等。为了在征地补偿中体现同地同价，一个县域(包括设区的市)内的征地补偿区片价最好只有一个价，以免区片价划分的困难和多级次带来的不平衡。各区(市)县的区片综合地价由区(市)县政府确定，然后由省、市政府平衡并同意再执行，这样可避免标准太低或者差异太大。

3．摆脱传统观念束缚，充分开展农民工职业教育和培训

部分失地农民到目前为止，仍然没有摆脱传统观念的束缚。一些农民受长期形成的自然经济思想的左右，自给自足的意识较为严重，视野较窄，随遇而安，对职业培训工作认识不够到位，认为自己进城打工“能干”“够用”就行，对技能升级和有关思想道德、安全、维权等方面的培训热情不大，参加培训的积极性不高，导致农民工只能长期从事低级体力或简单熟练工种，缺乏长远性和开拓性考虑。此外，城市潜存着对农民不应有的歧视。首先，长期以来，由于城乡价值观念、思维方式和生活形态之间的差异，不少城市人对农民怀有偏见或歧视，使其很难摆脱自卑心理，在城市寻求自我发展的热情和信心受到挫伤。其次，农民工在城市得不到应有的尊重和保护，再加上城市企业在用工制度上对农民工的歧视，他们中的不少人目前还没有谋取到固定的工作，甚至连劳动合同都没签过。这种“候鸟”式的短暂工作状态，使他们只能选择得过且过的工作方式，很难激活其内在的培训需求和培训热情。因此，政府和相关组织必须加强宣传教育力度，从各个层面提高对教育培训重要性的认识，这也是完善失地农民教育培训机制的起点。

4．实施人性化的社会保障策略

对有劳动能力的失地农民，首先应着眼于促进其就业。在实现就业的基础上，以企业职工或灵活就业人员的身份参加城镇社会保险来解决其养老、医疗等方面的保障问题，符合条件的还可按有关规定享受城市医疗救助和最低生活保障等政策。对无劳动能力的失地农民，若领取土地补偿费后生活仍有困难的，在城市规划区以内的，可优先考虑将其转为城镇户口，并按规定享受城镇居民最低生活保障和城市医疗救助。未转为城市户口的，符合条件的可按当地有关规定享受农村特困户救助和农村医疗救助，还可在自愿的基础上参加新型农村合作医疗。有条件的地区，也可以探索在整合养老保障、失业保障和最低生活保障等功能的基础上为失地农民建立基本生活保障，通过失地农民个人缴费、集体扶持和政府适当补助的方式建立失地农民基本生活保障金，在农民失地后向其发放基本生活费，保障其基本生活。

5．以人为本建设宜居城市

宜居城市的建设和管理更要考虑到流动人口的需要，城市的交通组织、产业布局、居住环境、公共设施配套都要从方便居民的居住、生活、就业、交流等出发。目前，宜居城市的评价标准主要有社会文明、经济富裕、环境优美、资源承载、生活便宜、公共安全等六个方面，失地农民是否能够成功地融入到城市中去，其中有很大的一部分与“以人为本”观念的落实相关。城市生活便宜、居住问题容易解决、失业率比较低、资源承载力高，则对于弱势群体来说，民生改善的条件就好；否则，弱势群体很容易被边缘化，民生状况难以得到改善。

[1]于建嵘.农民土地维权抗争的调查[N].中国经济时报,2005-06-23.

[2]袁斌,陈树文.我国失地农民的养老保险制度[J].大连海事大学学报：社会科学版,2008(6).

[3]余滢.我国失地农民权益流失及制度补偿研究[J].农业经济，2013(2).

[4]高青.失地农民权益长效保障机制的构建[J].山东农业科学，2010(8).

[5]李继刚，毛阳海.可持续生计分析框架下西藏农牧区贫困人口生计状况分析[J].西北人口，2012(1).

[6]韩丹.失地农民身份认同和城市适应[J].社会科学辑刊，2011(2).

[7]高进云，乔荣锋.农地城市流转前后农户福利变化差异分析[J].中国人口，2011，21(1).

[8]屈晓娟.社会排斥视角下的失地农民与城市融合问题研究[J].陕西农业科学，2011(2).

InvestigationofLivelihoodoftheLand-expropriatedFarmersandAnalysisofitsInfluencingFactors——A Case Study of Zhengzhou City

SI Fu-ting,GUO Yan,JIA Mei-qin

(Zhongzhou University ,Zhengzhou 450044,China)

In order to understand the basic livelihood of the land-expropriated farmers of Zhengzhou city,questionnaire survey and on-spot interview were conducted,so to find the causes of life and economic changes.The results show that their income was much changed,so as living consumption,employment and other social welfare.And some were enmeshed in difficulties.The main causes of poverty are rising instability of incomes and higher consumption,personal reemployment ability,the way of land expropriation compensation,democratic rights and social security consciousness,etc.In view of these factors,this paper gives corresponding countermeasures and suggestions.

land-expropriated farmers; livelihood; questionnaire survey; influencing factors

F328

A

1008-3715(2013)05-0010-05

2013-09-12

2012年郑州市科技局软科学项目“郑州市区域失地农民贫困化风险规避能力研究”(N2012SB0472)

司福亭(1954—)，男，河南新密人，研究生学历，中州大学校长，教授，研究方向：经济管理与行政管理。

(责任编辑刘成贺)