论我国环境行政处罚制度的完善

2013-08-15龚扬帆

绿色科技 2013年12期

龚扬帆

（中国政法大学民商经济法学院，北京海淀 100088）

1 引言

环境行政处罚制度，是环境法中各项制度能够得到有效落实的保障。环境法为排污者设定了各种各样的义务，作为追求利益最大化的“经济人”，如果没有环境行政处罚制度的有效威慑，排污者便不会自觉履行其法律义务。诚然，环境刑事责任是环境法律制度得以实施的最终保障，它的惩罚力度远大于环境行政责任。但是环境行政处罚制度有着环境刑事责任不能够替代的意义：①环境刑事责任的适用需经过较长的司法审判程序才可以实现，不利于现实中环保部门及时解决已经出现的环境违法行为；②并不是所有的环境违法行为都能够被追究刑事责任，例如《刑法》中的污染环境罪，便要求达到“严重污染环境”的程度。对于那些尚不足以构成犯罪的环境违法行为，就需要通过环境行政处罚制度来进行制止和制裁。

今天，生态文明建设日益受到党和政府的高度重视，美丽中国日益成为全社会的共同诉求。经过30多年的发展，我国也已经形成了一般法与特别法相结合，中央立法与地方立法相结合，法律与法规、规章、标准相结合的环境保护法律体系。但是，正如《国家环境保护“十二五”规划》中所提到的，“当前，我国环境状况总体恶化的趋势尚未得到根本遏制，环境矛盾凸显，压力继续加大。一些重点流域、海域水污染严重，部分区域和城市大气灰霾现象突出，许多地区主要污染物排放量超过环境容量……”一次次的环境污染事件，使公众产生困惑：为什么我们有那么多的环境法律，却制止不了层出不穷的环境污染？事实上，我国环境行政处罚制度上的一些缺陷，正是环境污染行为难以制止、环境法律制度难以落实的主要原因。打铁还需自身硬，要打环境污染这块“铁”，就需要强硬有力的环境行政处罚措施，使之成为环保部门执行环境保护法律的有力武器。

2 环境行政处罚存在的问题

我国的环境行政处罚制度，一般规定于《环境保护法》、《大气污染防治法》、《水污染防治法》等环境保护法律法规中的“法律责任”篇，另外还需要适用《行政处罚法》中的规定。2010年3月生效的《环境行政处罚办法》，则对环境行政处罚制度的程序性和实体性事项做了进一步完善的规定。基于上述法律法规以及部门规章，我国建立起了一套种类完善、程序规范、罚教结合的行政处罚体系，为环保部门执行环境法律提供了有力保障。

然而，我国的环境行政处罚制度仍然有进一步改善的必要。2010年的《环境行政处罚办法》对于环保部门行使行政处罚权的程序做了非常完善的规定，但是囿于其部门规章的立法层级，它无法对具体违法行为所应当适用的行政处罚做出太多规定。我国环境行政处罚的实体性内容，仍然主要见于全国人大常委会所制定的环境保护法律之中，而我国的环境法律则普遍存在实施时间久远的问题，例如《环境保护法》1989年实施，《环境噪声污染防治法》1997年实施，修订后的《大气污染防治法》2000年实施。我国社会经济的高速发展，使得法律适用的背景出现了极大的改变，一些从前行之有效的行政处罚规定，已经不能够再适应新的社会形势需要，出现了一系列的问题。

2.1 处罚幅度有待提高

现行《环境保护法》实施的1989年，我国的GDP不到2万亿元；现行《大气污染防治法》、《海洋环境保护法》实施的2000年，我国的GDP不到10万亿元；而2012年我国的GDP已经达到将近52万亿元。社会经济水平的极大提高，使得一些原有的行政处罚规定失去了其应有的威慑能力。如《大气污染防治法》中对于超标排污的处罚，最高仅为10万元罚款，这一处罚额度对于通过超标排污能够获得高额利润的排污者来说，很难构成法律上的威慑。而同年实施的《海洋环境保护法》中行政处罚力度太弱的问题，则在康菲渤海漏油事件中暴露无遗，最高仅为20万元的罚款力度，在资金雄厚的跨国公司面前显得软弱无力。

2.2 环境行政处罚执行难

根据相关法律法规的规定，环保部门在享有环境行政处罚权的同时，并不享有太多的行政处罚执行权。环保部门做出的大部分行政处罚决定，需要通过申请人民法院强制执行的法定程序才能够最终得到执行。其背后的立法原因是防止环保部门滥用处罚权，保障行政处罚权行使的公正，保护行政相对人的合法权利。这样的规定无疑有其合理之处，但是其在实践中引起的问题也不容否认：①人民法院可能因为执行费较低、执行力量有限、执行难度较大或者缺乏激励等因素而不积极执行[1]；②根据《行政诉讼法》、《行政强制法》的规定，环保部门申请法院强制执行必须符合两种情况，一种是行政相对人在法定期限内没有提起行政复议或者行政诉讼，一种是在紧急情况下，为保障公共安全，申请人民法院立即执行。当情况不是那么紧急，环保部门无法申请人民法院立即执行，行政处罚决定最终被执行的期限又会因为行政相对人的复议或者起诉被拉长，这使得本来力度就不高的环境行政处罚更失去了其威慑力。

2.3 执法力度有待加强

环境行政处罚权的主体，主要为各级环境保护部门，另外还有根据法律在其职责范围内行使环境监督管理职权的其他部门。环保部门，是污染企业的监督者和管理者，行使环境行政处罚权，对其来说不仅是一种权力，更是一种义务。积极发现环境违法行为，对已经发现的环境违法行为进行环境行政处罚，环保部门责无旁贷。然而现实中却出现了一些地方环保部门消极行使行政处罚权，或者虽欲行使环境行政处罚权却受到外部干扰的情况。环境行政处罚权不能够有效发挥其作用，极大地破坏了环境法中各项制度的实施效果，放纵了违法排污行为的发生。究其原因，主要包括：①一些地方环保部门存在人员不齐、设备不足、技术不高等主观问题；②现行体制下环保部门容易受到地方保护主义的压力，地方各级环保部门在行政上隶属于其同级政府，当地方政府因为追求经济发展而忽视环境效益时，地方环保部门对环境违法行为行使行政处罚权的独立性就会受到挑战。

3 对策和建议

3.1 提高环境行政处罚幅度：违法成本较低

我们假设有这样一个排污者甲，他在选择是否从事一个违法行为的时候，必然会进行一番成本的选择。如果违法行为的行政处罚是10万元罚款，只要其从事违法行为后的受益将超过10万元，那么甲作为一个经济人将会毫不犹豫地采取违法行为，因为这样对他来说是有益的。

看起来这仿佛是违法者的选择，但其实是立法者的选择。因为立法者在设定行政处罚幅度的时候，当然也能够预知这种情况。如果立法者将行政处罚设为X元的罚款，那么我们基本可以推断，给违法者带来的经济收益小于X元的违法行为将会被有效阻止，而给违法者带来的经济收益大于X元的违法行为则将会被继续实施。立法者出于对经济利益的考量，选择了禁止一些经济收益较小的违法行为，而放过了一些经济收益较大的违法行为。禁止与放过的分界点，就在于行政处罚的幅度。

依据上述分析，随着社会经济的发展，提高行政处罚幅度的理由有两点。

（1）违法行为给违法者个人带来的经济效益已经普遍提高，当给违法者个人带来的经济效益超过X元的违法行为越来越多，幅度为X元的行政处罚就失去了其威慑力。

（2）违法者在计算其经济效益时，是不会考虑违法行为所造成的社会成本的。对于那些给违法者带来的经济效益超过X元的违法行为，立法者容忍了它们所带来的社会成本。但是随着污染物排放的增加，环境质量的恶化，环境容量变得越来越小，作为社会成本之一的环境成本正变得越来越大。原来那些社会成本可以被容忍的违法行为，现在其社会成本已经增加到必须被法律加以禁止的地步。因此，立法者应该提高X，将这部分违法行为也纳入被禁止的范畴。

3.2 重新配置执行权：不损公正，兼顾效率

将环境行政处罚的执行权统一归于法院，是为了限制行政机关的权力，防止行政机关滥用处罚权，损害行政相对人的合法权益。这种规定，符合法律的公正价值。强制执行，直接对行政相对人的人身、财产权利发生影响，如果执行不慎，将会给行政相对人带来严重的损害。将这种权力赋予作为公平正义最终保障的司法机关，能够保障权力被合法地行使。

但是，出于对行政管理效率的考量，法律也赋予了一些行政机关行政强制执行的权力。在我国，如工商、海关、税务、城管等部门也拥有一定的强制执行权。法律赋予其执行权的原因，主要是考虑其行政管理工作的重要性。在生态文明的重要性日益增长的今天，面对环境污染行为“顽固不治”的现状，完全可以考虑赋予环保部门一定的强制执行权。尤其是对那些正在进行、对人民群众的人身财产安全产生现实危险的违法排污行为，宜赋予环保部门强制执行的权力加以即时的制止[2]。

除了通过限制行政处罚强制执行权的范围，还可以通过设置一定的救济程序，来规范环保部门行使执行权的行为，实现效率与公平的兼顾。例如，可以规定环保部门在采取强制执行之前，应该事先通知被处罚的排污者。被处罚的排污者可以通过提供担保的形式，承诺履行行政处罚中设定的义务，来阻止强制执行的实际发生。在行政强制执行发生后，行政相对人也可以通过行政诉讼来救济自己的权利。

3.3 提高环境执法力度：建设生态文明的必然要求

我国的环境保护，并不是无法可依，许多情况下，是有法难依。法律规定的许多制度，在实施的过程中往往遇到困难。其中很大的原因，要归咎于现行环境保护监督管理体制。地方各级环境保护部门，作为其同级人民政府的组成部门，需服从同级政府的领导。实践中，追求经济发展的地方政府，干预环保部门行使环境执法权的现象屡见不鲜，使得一些环境法律制度的实施受到严重影响：环境影响评价制度出现了“未评先建”、“先建后补”的问题；环境限期治理制度出现了“名为限期，遥遥无期”的问题。以至于有人戏称地方环保局长是在“夹缝中执法”、“站得住的顶不住，顶得住的站不住”[3]。如何提高环保部门的执法能力，使之能够扮演好一方环境的监督者、守护者的角色，需要从体制上做出相应的改变。例如在一些环境污染较为严重、人民对于加强环境保护的需求较为迫切的地区，可以探索实行区域性或者垂直性的环境保护管理体制。

区域性或者垂直性的环境保护管理体制，将有助于环保部门提高其执法水平，免受来自于地方保护主义的干扰，真正履行法律赋予的环境保护职责[4]。但是，这也要求环保部门首先提高本身的行政执法水平和能力，从人员、设备、技术到制度、机制，都要进行进一步的完善。