林业生态工程监理存在的问题与对策

毕琼仙

（云南省石林彝族自治县农林局，云南 石林 652200）

1 引言

2002年6月11日，国家林业局颁布了《林业生态建设工程监理实施办法》，对林业生态工程监理的目的、任务、方法和要求，以及质量控制、造价控制、进度控制等作了详细规定，是各地结合当地实际，制定地方相应技术标准、规范的总依据。随后云南省相继出台了《云南省营造林工程监理实施细则》、《监理公司设立办法》、《监理管理办法》、《监理工作方法》、《招投标制办法》等标准、办法，确保了林业生态工程监理工作顺利进行。通过几年的实践，监理制使工程建设方与施工方分离，监理单位依法对工程项目的实施进行监督管理并实行监理单位工程师负责制，公平、公正地维护业主与被监理单位的合法权益，不断规范、完善自身行为，提高了工程质量，充分发挥了投资效益。但是，由于林业生态工程建设的特殊性，在实施过程中仍存在问题和不足。

2 林业生态工程建设的特点

（1）林业生态工程建设是支持社会可持续发展和基础性建设，属社会公益建设范畴。它本身行业性的经济效益低下，尤其是在“禁伐令”实施后，只有经济投入，难见经济产出。但森林所提供的强大的生态功能，是增强社会可持续发展的基本保障。

（2）林业生态工程建设投资大，投资期限长，林木生长周期长，见效慢。

（3）林业生态工程建设地域特殊，主要是边穷山区、荒山秃岭，包括荒山造林、退耕还林（草）、石漠化综合治理、生态林、经济林等，点多面广，管理难度较大。

（4）林业生态工程建设是以国家投资为主，全民参与的社会公益性活动。

3 实行林业生态工程监理制的意义

3.1 有利于提高林业生态工程质量

长期以来，由于林业生态工程项目建设面广、类型复杂、多在边远山区、交通不便、投资额低、建设周期长、多无专业施工队等原因，未能实行监理制，缺乏制约机制，从而不同程度地影响了工程质量。林业生态工程实行监理制以后，从施工准备阶段（作业设计）到合同工程项目完工验收合格为止，依据有关规范、标准对林业生态工程的作业设计、种苗、整地、栽植、抚育、施工进度及投资等各个方面、各个环节进行监理，上一道工序不合格，不允许进入下一道工序，发现有质量问题的，责令施工单位停工、返工，将有效地防止出现“豆腐渣工程”，避免“工程腐败”，有利于提高林业生态工程质量。

3.2 有利于控制项目成本，确保投资效益

林业生态建设是一项生物工程，必须尊重自然规律；林业生态建设也是一种经济行为，必须按经济规律办事，进行成本核算。石林县自2006年以来，每年将上千万元的资金投入到林业生态工程建设，管好、用好工程建设资金，意义重大。实行林业生态工程建设监理制，通过监理师签字方可拨付工程款，将林业生态建设的成本管理与效益挂钩，与物质利益挂钩，与责任挂钩，能有效控制项目成本，避免为争取国家资金，而不计成本、盲目蛮干的做法，确保工程投资效果。

3.3 是实现全面质量管理的必要手段

全面质量管理是起源于工业制造业的一种现代科学管理方法，它的精髓是：高质量的产品不是检测出来的，而是在各个环节生产出来的。要获得高质量的产品，就必须对质量的每一个环节进行全过程控制，而不是事后的监管。当前，石林县的林业生态工程建设质量管理，在整体上尚处于事后检查和统计管理的初始阶段。防护林建设、退耕还林工程、石漠化综合治理等项目实施后，完成建设任务的数量已不成问题，而林业生态工程建设质量已成为目前工作的主要矛盾，成为工程成败的关键。如果林业生态工程建设质量上不去，即使完成了规划的建设任务，也无法最终实现工程建设目标，将会给国家造成巨大的人力、物力和财力浪费。重结果管理而轻过程管理已是一种落后的管理方法。实行林业生态工程监理制，就是把林业生态工程质量推行到工程实施的各个环节，是最终实现全面质量管理的必要手段。

3.4 有利于完善林业管理机制，规范工程建设行为

监理制作为连接业主责任制、招投标制和合同制的中心环节，在其他行业已成为工程建设中必不可少的重要组成部分。在市场经济不断深入发展的今天，林业生态工程建设也必须面向市场，接受市场规则，现在有各种形式的绿化公司、专业队和个人作为独立的法人，参与林业生态工程建设。在林业生态工程中实行监理制，同时实行项目管理，加快推行项目法人制和招投标制，对于完善林业管理机制，规范林业生态工程建设行为具有重要意义。

4 林业生态工程建设推行监理制的现状

林业系统自20世纪90年代开始引进工程监理制，但主要是对行业内的林产工业、民用建筑等项目进行监理。林业生态项目推行工程监理制是近十年来才提出来并实施的。

2002年4月17日，国家林业局发布了《造林质量管理暂行办法》，明确提出推行造林工程项目监理制，规定凡投资在50万元以上的造林工程项目，要逐步实现聘请有造林监理资质的监理单位，对承建单位的造林施工质量，进行全过程的监理。2002年6月11日，国家林业局出台了《林业生态工程建设监理暂行办法》，进一步明确了实施监理的具体方案。2003年7月23日，国家林业局又发布了《退耕还林工程建设监理规定》（试行）。这些部门规章的发布，为林业生态工程推行监理制创造了良好的法治环境。

截至2013年，已有云南和葳工程监理有限公司、昆明建设咨询监理有限公司、云南金杉监理咨询有限公司等，参与监理过石林县昆石路面山植树造林恢复植被工程、石漠化综合治理工程等项目，为石林县林业生态工程建设作出了积极努力。但由于这项工作起步晚、起点低等诸多方面的原因，工作中还存在一些困难和问题。

5 存在的问题

5.1 思想认识上的不统一

由于林业生态工程推行监理制还处在摸索阶段，其优越性还没有得到充分显现，人们对这项制度的认识还不统一。不论是业主，还是施工方，对工程监理都存在一些模糊认识。业主方往往认为，本单位就有搞林业工程的内行人，自己派几个质检员自行监控就可以了，何必再花钱去请社会监理？而施工方则更多地考虑其经济效益，对工程监理持不欢迎或者不配合的态度。有些政府主管部门的质量意识不强，往往把工作的重点放在怎样争取到国家的工程项目资金上，而忽视怎样把国家的资金投入效果实现最大化的问题。这些认识上的不统一，是监理制推行进程中必须要解决的一个问题。林业生态工程建设的参与各方，都要提高对工程监理制的认识。其实，20世纪80年代，建筑行业推行监理制时，这类模糊认识也同样存在，经过十几年的工程实践，人们已经认识了它，实现了从不理解到被动接受，再到主动选择监理的可喜转变。林业生态行业现在需要的也是这种转变。

5.2 管理制度上的不协调

工程监理制的实行，需要有一定的法制环境。推行工程监理制较为成功的工程项目主要是土木工程类，如建筑、铁道、交通、水利、民航等工程。这些工程的建设都要遵循严格的建设程序，普遍推行了一整套规范的管理制度。这些制度包括项目决策评估制、工程招标投标制、项目法人负责制、合同管理制和工程监理制。这些制度的建立，为工程监理制的实行创造了良好的法制环境。工程监理制正是在这些配套制度的基础上，才充分显示其优越性。

就林业生态工程而言，虽然其建设程序也是遵循决策评估、勘察设计、施工建设、竣工验收等基本程序，但在配套制度方面尚不够完善。项目法人负责制、工程招标投标制在林业生态项目上没有完全真正落实，因此，工程监理制的推行过程中存在一些不协调。计划经济的管理模式与适应市场经济发展的工程监理制，没有实现平稳对接。

在建设领域的大多数行业，工程监理制是一项强制推行的制度。哪些工程必须实行监理，哪些工程可以不进行监理，都有明确的规定。而对林业生态工程，虽然在一些部门规章中有规定，但不是强制性规定，因此，制度建设是林业生态工程监理制推行过程中面临的一个难题。

5.3 业主授予监理的投资控制权不到位

工程监理的主要职责是对工程进行“三大控制”，即质量控制、进度控制和投资控制。为了使监理工程师能够履行上述职责，业主必须授予监理工程师实施控制的权力。而在这三大权力中，投资控制权即工程费用的支付权是最核心的权力。只有有了费用的支付权，才能有效地约束施工单位的行为，发挥其监督管理的作用。其他行业的普遍做法是通过施工合同和委托监理合同，将这些权力授予监理工程师，监理工程师享有充分的费用支付控制权。当工程质量达到工程师满意后，由工程师签发《支付证书》，业主在接到支付证书后，才能向承包人付款。当工程质量达不到要求时，监理工程师有权拒绝支付。

而现行的林业生态工程管理制度，采用的是“报账制”，即在造林任务结束后，林业主管部门组织检查验收，出具工程验收报告，然后凭工程验收报告支付工程款。在这种管理体制下，投资控制的权力仍然掌握在业主手中，没有授予监理工程师充分的权力，影响了监理实施控制的效能。这是一个需要从制度上予以解决的问题。

5.4 林业生态工程监理人才储备不足

在林业行业，懂得林业生产的专业人才，可以说人才济济，但是，既懂得林业生产，又熟知各种工程技术规程、规范和行业标准，还要懂得工程监理基本理论和方法的综合性人才却为数不多。林业生态工程监理制需要一定规模这样的人才。监理工程除了要具备上述知识，还应具有相应的执业资格。由于林业系统工程监理的市场准入机制还不完善，对林业生态工程监理工程师的专门培训也不多，监理工程师的准入资格主要是通过建设部的全国注册监理工程师考试取得。目前，取得这一资格的人数，远远不能满足全面推行林业生态工程监理的要求。

6 对策

6.1 完善工程管理制度，规范工程监理行为

推行林业生态工程监理制，首先要有制度作保证。林业主管部门应根据不同类型工程的具体特点，对必须采取监理的工程规模和范围作出明确规定；对工程监理的具体实施办法，在总结经验的基础上，制定出更加切实可行的实施规范；建立和完善工程监理的市场准入制度，对监理企业的资质和监理人员的执业资格进行有效的管理；对工程监理的收费标准也应作出明确的规定。进一步落实和规范项目法人负责制、工程招标投标制等相关制度，并编制适合林业生态工程的合同文件等等。在制度建设方面，还有大量的工作要做。只有制度完善了，使工程监理有法可依，才能使工程监理全面推行。

6.2 加强舆论宣传，提高思想认识

工程监理制的优越性是勿庸置疑的。由于林业生态工程推行监理制才刚刚起步和工程本身的特殊性、复杂性，人们对监理制还存在各种模糊认识，这是很正常的。这就需要政府有关部门加强舆论宣传，加强业内人士对工程监理的认知，让更多的人了解这项制度的好处。政府林业主管部门首先要提高认识，重视监理制的推广，把它当做加强工程管理、确保工程质量的一个重要手段。参与林业生态建设的建设单位、监理单位和施工单位，都要改变传统观念，更新管理理念，树立质量意识，以国家利益为重，以实现投资人的投资目的为根本出发点，积极推行和严格实施工程监理制，促进林业生态工程更加快速和健康地发展。

6.3 加强业务培训，培养专业人才

工程监理是一项智力服务活动，监理人员需要具备很高的素质。目前，监理人员储备不足，必须加强业务培训，培养一定规模的能胜任监理工作的专业人才队伍。

7 结语

工程监理制在一些发达国家已经过几百年的不断发展和完善，其基本理论和方法，已得到世界各国工程建设领域的广泛认同。随着我国林业生态建设的迅速发展和人们质量意识的不断提高，林业生态工程实行监理制是必然的趋势。只要我们认真探索，努力实践，解决好监理过程中存在的问题，一定会给石林县的林业生态建设带来实实在在的好处。

[1]陈宗伟，张洪江.林业生态工程监理特点探析[J].林业调查规划，2002，27（4）.

[2]廖咏坤.营造林工程中推行监理制势在必行 [J].林业调查规划，2003，28（2）.

[3]陈治斌.林业生态工程建设监理方案初探[J].陕西林业科技，2003（4）.