构建公共服务网络化机制的路径研究*

2013-08-04田进柯淋丹

湖北科技学院学报 2013年2期

田进，柯淋丹

(1．武汉大学，湖北武汉430072;2．中南财经政法大学，湖北武汉430072)

公共服务网络化是当前公共行政中一项新的研究议题，它脱胎于公共服务民营化，又依托于当前信息化时代的时代背景，具有极强的现实指导意义和理论研究价值。本文将结合我国的实情，对公共服务网络化进行初步探讨。

一、公共服务网络化的概念界定

公共服务网络化指的是公共服务形态的变化，即在组织形态网络化的背景下，不同政府就公共服务而展开协作，扩展公共服务供给主体的范围，不同级别的行政组织及公共服务供给主体之间有着广泛、密切的联系，共同构成公共服务网络，进而寻求公共服务最优解的一种公共服务模式。其具体内涵包括:

1．公共服务网络化是以组织协作为基础的公共服务模式。公共服务网络化强调协作的重要性，在组织形态网络化的基础上展开区域经济一体化、公共服务均等化、公共设施一体化等活动，依赖于现有的分散化资源之间的合作，其关键在于处于核心的各级政府如何对周边的资源进行整合与合作，尤为重要的是通过不同地方政府之间的协作获取区域公共服务的最优化。

2．公共服务网络化积极寻求技术网络与组织网络的平衡。公共服务网络化并非简单地将现有公共服务系统移植至技术网络基础上，其关键在于公共服务机制的调整。信息技术的优势极易导致各级政府形成一种“唯技术论”，即只要将现有的行政活动移植到技术网络世界中，行政系统的效率就会得到极大的改观。然而，技术网络作为一种被执行的技术，既可能提高现有公共服务的办公效率，还可能固化原有公共服务的弊端。换言之，在传统官僚制的基础上全面应用信息技术，只是将原有公共服务的各种弊端在现有技术网络上呈现出来，无法凸显其技术优势所在。因此，公共服务网络化要求在组织网络的基础上匹配技术网络，以此显现公共服务网络化的改革效应。

3．公共服务网络化并非是简单的民营化改革。民营化改革是政府在公共服务方面摆脱财政束缚、回归市场运作的简单作法，但是容易造成社会公平的缺失。公共服务网络化要求在不同层面上展开协作，扩展公共服务供给主体的范围，特别是不同级政府之间的协作，由此引发服务形态的重要转变。在层级制的公共行政中，协作是非常态的，需要上级的干预才能促成;而网络化的公共行政中，协作是常态的，不同级的政府或部门之间的协作无需上级的干预就可以形成，换言之，公共服务网络化模式中的协作是行政系统权力下放、分散的结果，不同级别的行政组织之间有着广泛、密切的联系，以网络化的组织基础提供公共服务。

二、公共服务网络化在我国的初步实践与探索

在我国，传统的公共管理是政府占绝对主导地位，政府主要依靠自身的公共部门(国家机关、事业单位等)来提供公共服务。由此可知，目前传统的公共服务模式在我国公共服务模式中是居于主导地位的。

政府管理与服务体制不开放，过分依靠各个地方的政府工作人员和政府行政系统本身的职能区别而各自提供公共服务、满足公共需求。在这种传统的公共服务模式下，各地各级政府间存在着恶性竞争，政府间缺少了资源共享和协作，由此带来地域自然资源困乏、生态环境恶化等问题;同时，政府公共服务的透明度不高，缺少社会的参与和监督，也导致了政府部门公共服务效率较低、成本较高等现象。因此，在公共服务领域，如何转变政府职能、发挥社会力量的作用、降低公共服务成本等就成为了当前公共服务改革的重要内容。近年来，我国政府在部分地区进行了一些公共服务网络化的试点，并取得了初步成效。

(一)公共服务网络化在我国的初步实践综述

目前，我国的公共服务网络化的实践是在区域治理的背景下展开的，致力于构建区域化的公共服务网络。即在选定的改革实验区实现区域化的公共服务，构建跨越了单一行政辖区的公共服务网络，以期实现不同区域的政府以及其它公共服务供给主体通过协商合作提供区域网络化的公共服务，从而解决各种跨行政区域或经济区域等区域公共服务问题，获取区域公共服务的最佳效益。以下通过两个具体的实践案例进行简要分析:

1．长三角地区公共服务网络化。长三角区域的经济圈建设是公共服务网络化实践较早的典型，在经济一体化发展的背景下，其范围主要是以上海为中心城市包括长江三角洲的苏州、无锡、常州、南通等城市组成的城市群。其中有直辖市1个、副省级城市3个、县级市67个、建制镇1479个，是我国最密集的城市群。这些城市均具有较好的经济发展基础，具备了区域公共服务网络化的基本条件，其公共服务网络化的主要方式是:形成区域内政府间的合作意识，通过定期召开区域内的地方高层会议制度化来保障公共服务网络化的供给，并在实践中将公共服务协作供给文本化，区域内的地方政府间签订合作协议以更好地促进区域内公共服务网络的完善。长江三角地区的公共服务网络结构如图－1所示。

图1长江三角地区的公共服务网络图

2．天津滨海新区公共服务网络化。天津滨海新区的公共服务网络化实践具有创新性，其特色之处在于对其公共服务网络中行政组织结构的调整。实践中，天津滨海新区对其行政体制进行了较大的变革，构建了新型的天津滨海新区公共服务网络(如图－2所示)撤销了塘沽、汉沽、大港区现行建制，建立滨海新区行政区，其构建的公共服务网络辖区包括塘沽区、汉沽区、大港区全境。同时，在天津滨海新区内组建两类区委、区政府的派出机构。一类是城区管理机构，成立塘沽、汉沽、大港3个工委和管委会，主要行使社会管理职能，保留经济管理职能。另一类是功能区管理机构，成立9个功能区党组和管委会，行使经济发展职能。在新区内，上一级政府赋予新区公共服务部门更大的自主发展改革和创新的权力，新区内的公共服务事务有三个区的公共服务部门协调处理，在原有的公共部门整合的基础上，进行公共服务职能的分工，实现区域内资源共享，为公民提供更为完善的公共服务。

图2天津滨海新区公共服务网络图

由于我国国土面积辽阔，不同区域的社会经济发展条件的差异性，公共服务网络化机制的构建尚处于初步试点阶段，因此未能在短时间内向全国范围进行推广，而是在具备条件的部分地区，基于区域经济一体化、公共服务均等化、公共设施一体化构建共赢合作、多中心的公共服务网络。长江三角地区和天津滨海新区的公共服务网络化的实践以及在武汉新区和长株潭区域的公共服务网络化实践，其实质都是通过公共服务协作网对区域公共服务问题谋求共同解决之道。

(二)公共服务网络化在我国的初步实践的优势与不足

通过长三角地区、天津滨海新区等区域对公共服务网络化的探索，公共服务网络化的优势初步凸显，主要有以下几个方面:

1．公共服务网络化有利于提高公共服务的效率。公共服务网络化不同于区域间的公共服务部门的网络化，而是重新整合组织机构，重新分配组织职能，依托于便捷的信息技术实现跨区域跨部门的公共服务一体化。就区域内的公共服务而言，优化了公共服务一般业务流程，提高了公共服务供给的效率。

2．公共服务网络化有利于整合公共服务资源。政府以外潜在的公共服务主体，具备比政府行政部门更高的灵活性和定制公共服务的能力，但是如果不能有效地对这些资源加以利用，就会造成这些资源的浪费和公共服务需求无法完全应对的尴尬局面。公共服务网络化是以技术网络为支撑的社会网络，在信息流动的基础上展开广泛合作，这意味着政府可以利用网络，将分散的社会资源加以整合，并且只需要在网络中进行必要的协调而不必承担整合所需的财政成本。

3．公共服务网络化有利于更好满足公众需求。信息化时代中，由于公众能够快速便捷的获得各种公共服务信息，公共服务的过程与内容变得越来越透明，因而公众对公共服务的需求也越来越多样化。换言之，由于公众的需求是公共服务的源泉所在，所以公共服务的变革必须满足公众需求多样化的要求。公共服务网络化可以打破公民享有公共服务的空间和时间的限制，使公民从不同的公共服务供给主体获取更加多样化的公共服务，满足了公众的实际需求，并且还能有效地提高公众对政府行为的认同度。

当然，由于目前的公共服务网络化模式在处在探索与实验阶段，因此必然会存在着不足之处，主要包括以下几个方面:

1．政府间的竞合关系难以协调。公共服务网络化在实践中面临的最大问题就是在提供公共服务的同时，如何处理协调好政府间的竞争与合作关系。由此可能会导致两种不同的情况:第一种情况，由于区域内不同的发展状况，公共服务供给水平也存在着较大的差异，公共服务网络化在资源整合初期，必然受制于区域的差异性而导致区域整体整合的速度减缓，延缓公共服务网络化的整体进程。第二种情况，由于政府间存在着较强的竞争意识而协作意识不强，各自政务的透明度不高，资源共享程度较低，容易导致恶性竞争，资源无法有效整合而得不到充分的利用，公共服务网络化也因此徒有其表，并无实质性的改变。

2．公共服务功能没有实现根本的整合。在网络化治理的平台上，只是形式的整合，并没有实现实质整合。各个部门仍然按照自己的模式在操作，并没有实现真正的协作。在区域化的公共服务网络中，虽然已经采取了一系列的措施进行了公共服务部门的整合和资源的整合，但在实际的公共服务供给中还是存在分工不明确，导致很多公共部门以自身所在的地区为核心，各自为政，区域间的公共资源配置不当，重复建设，造成资源浪费的现象。同时，公共服务网络化的协作供给流程尚未完善，公众在跨区域办理事务的便捷程度并没有得到根本的改变;此外，在公共服务功能整合的过程中社会组织的参与度并不高，与社会协协作度不高。

三、构建公共服务网络化机制的基本路径

公共服务网络化机制是公共服务网络化的制度表现，是在明确公共服务网络化的优势的前提下，对公共服务网络化实践的肯定，同时，也可以通过制度设计，规避公共服务网络化在实践中所表现出来的种种不足。具体而言，构建公共服务网络化机制可以沿着以下几条路径展开。

(一)构建公共服务网络化机制的基本路径之一:转变公共服务主体的服务理念

任何公共行政的变革都伴随着行政理念的转变，公共服务网络化机制的构建也不例外，它具体涉及到政府在公共服务领域中的意识和观念的转变。因此，为了加快构建公共服务网络化机制，转变公共服务主体的服务理念是首要任务。

1．树立服务行政理念。将“以民为本”为服务理念的核心，在提供公共服务时，不能以“官本位”的思想去判断公众的需求，向公众提供强制性的、单一的、不平等的公共服务。而应该在公共服务供给中明确服务对象，获取公众的实际需求信息，以及了解公民对现有公共服务的满意程度，并在服务的操作层面上真正体现出服务取向。

2．树立公共服务多元化理念。第一，实现公共服务主体的多元化。长期以来，我国的公共服务模式都是政府垄断式供给的公共服务模式，单一的公共服务供给主体带来了公众需求的全面快速增长与公共服务供给不足且配置失当的矛盾，公共服务网络化要求政府树立协作意识，充分放权、还权，联合各级政府、市场和社会来实现公共服务主体的多元化，以适应众需求多元化的现状。第二，实现公共服务责任的多元化。在公共服务网络中，政府应该树立责任多元化理念，认识到责任的真实性和复杂性，在提供公共服务时，应该充分考虑到公共利益，履行协作基础上的自身责任。第三，实现公共服务内容的多元化。公共服务网络化中，不仅要保障公民的基础教育，公共医疗服务，社会保障等基础公共服务需求，还应该向公众提供更加丰富的公共服务信息，增加公共服务的可选择性和便捷性，扩展公共服务的范围，提高公共服务的质量。

(二)构建公共服务网络化机制的基本路径之二:创新公共服务供给的基础

公共服务网络化不同于传统公共服务，它摆脱了单一的公共服务供给主体而形成了多元的供给主体，并且在不同主体之间构建了相应的协作模式，这就要求在公共服务供给的基础做出相应的调试。具体而言，有以下几个方面:

1．创新公共服务组织网络基础。传统的公共服务模式下，官僚制政府是公共服务中的单一主体，其组织形式是以层级制、和权力集中的方式构建起来的，这必然会影响到公共服务的效率，限制公共服务的范围，难以适应现实的需要。公共服务网络化机制要求公共服务的供给主体不是单一主体，而是建立在协作基础之上的多元主体，这就要求公共服务网络化机制在组织形式不能延续传统的官僚制，而必须进行组织创新。具体而言，公共服务网络化机制会形成包括政府、非政府组织、企业、公民等组成的组织网络，从而形成多中心合作的公共服务组织网络。组织网络中各个主体相互联系构成不同的组织网络，在这种组织网络中不存在唯一的权力主体，而是根据具体的公共服务事务与主体对具体公共资源的掌控的程度来决定不同公共服务项目中各个服务主体权力的大小，在公共服务供给的过程中，组织网络中的各个主体以平等的地位进行公共服务事务的协商与决策以实现网络化的公共服务。更重要的一点是，为了更好地提高服务的效率和质量，需要构建一个超网络的协调机构，协调各个公共服务主体在公共服务供给中遇到的问题。

2．整合公共服务功能与资源。公共服务网络化机制的构建能够扩大公共服务的覆盖范围、实现公共服务的均衡、提高公共服务的效益。区域公共服务网络化是我国公共服务网络化的实践雏形，为了能够加快全国范围的公共服务网络化机制的构建，需要消减区域公共服务的外部性，整合各区域公共服务功能，从而才能更好的实现不同地区的公共资源的共享与整合。

因此，第一，可以通过在网络化的公共服务区内构建包含跨区域的政府合作组织、跨区域公共服务协调的日常办公机构、区域性民间组织等的组织网络，并且通过使组织间的协作实现法规化来加强地区间的合作;第二，按资源的拥有与利用程度，在公共服务网络中，地域一般可以总结为两种类型:经济发达但自然资源稀缺的地区和经济落后但自然资源丰富的地区，在公共资源的整合中，前者可以为后者提供资源开发与利用的经济与技术支撑，后者可以为前者供给更多的公共服务资源，两者相互补充，共同发展，实现公共服务供给的可持续性发展;第三，在保证公共医疗卫生、基础设施建设、最低生活保障、基础教育的基础上，以加强协作为重点，赋予公众在不同区域间享受公共服务与办理事务的更大选择权，努力推进不同区域间基本公共服务均等化，不断提升公共服务的效益，构建和谐的公共服务网络。同时，在公共服务网络化机制构建的初步阶段尤其要注意公共服务功能的规划与区域经济和社会发展规划、城市及建设规划等相关领域规划的相互协调。

(三)构建公共服务网络化机制的基本路径之三:完善公共服务网络化的运作机制

1．信任与合作机制。美国哈佛大学教授斯蒂芬·戈德史密斯和美国德洛伊特研究所资深研究员威廉·埃格斯联合在其编著的《网络化治理——公共部门的新形态》中提出网络化治理中信任是合作的基础，同样对于公共服务网络化机制的构建来说，各主体间的信任与合作也至关重要。随着区域经济一体化的发展，超越原有行政区单元政府的功能范围的跨区域公共服务逐步增多，这些公共服务则需要通过政府间以及多元主体的合作来共同完成。但是因为我国政府组织的条块分割模式，政府间的竞争以及资源共享激励机制的匮乏很大程度阻碍了这类公共服务的供给，因此公共服务网络化的实现必须依赖于构建不同行政区划、不同行政层级以及非政府组织在参与公共服务时的协商协调的合作机制。由于不同主体之间存在竞争，因此需要各个主体需要以实现公共服务均等化为根本目标，组建一个由各个主体构成的高层统一协调组织，共同管理各个区域和不同的资源。同时，需要考虑到网络内不同个体的差异，并相互尊重彼此的差异，从而获取彼此的信任，建立资源共享平台，促进共同发展，将在竞争基础上的合作模式转变为在合作基础上的竞争模式。

2．问责与激励机制。网络化的公共服务的效果很大程度取决于网络化公共服务的绩效监督与测评，因此应该建立完善的问责与激励机制，从而保证网络化公共服务取得良好的效益。由美国哈佛大学教授斯蒂芬?戈德史密斯和美国德洛伊特所提出的“网络的责任框架”结构中得到启示:公共服务网络中的责任与激励机制的建立需要先确定网络化公共服务的目标，并将目标的实现推向整个网络，处理好责任需求与灵活性利益的关系，网络中的各个主体共同承担责任，防止公共部门和个人的自利性，并且，通过法律程序公开公共服务决策，将信息提供给公众监督，从而实现对公共服务部门的监督，同时，将公共服务的绩效与激励机制挂钩，使各个主体间具有同等的收益享有权，从而保障网络化的公共服务的供给。(如图－3所示)

图3公共服务网络中的问责与激励机制框架图

3．利益需求表达机制。公共服务网络化的根本宗旨在于以公众对公共服务的需求为根本出发点，最大限度地为公众提供完善的公共服务。利益需求表达机制是公共服务网络中，保障公众反映自身需求的基本机制。网络化公共服务的实现应该逐步实现由“供给主导型”供给转向“需求主导型”供给，完善的利益需求表达机制有利于增强公共服务主体回应需求的敏捷性、完整性和优质性。公共服务网络化中，应该扩大民主的参与决策度，构建和完善公共服务主体与公共服务对象的协商协调机制。增强公共服务主体对公众需求的回应力，达成高绩效的公共服务。

综合上述分析，并结合已有的公共服务网络化的研究成成果、我国公共服务网路化的实践经验以及本文对其公共服务网络化机制构建路径的探讨，可以推导出公共服务网络化机制的模型图(如图－4所示)。整个公共服务网络化机制中，协作是核心，组织网络是基础，通过协作，才能更好的实现不同区域间的资源共享，提高公共服务的质量与效率，满足公众日益增长的需求。同时，需要强调的一点是，我国的国情决定了我国的公共服务网络化需要从区域性的公共服务网络的建设起步，并循序渐进的增加区域公共服务网络的数量，在实践中完善网络化公共服务机制，从而建立起覆盖面更广的公共服务网络。