征地补偿费发放对失地农民养老的问题研究综述

陈美静，李晓燕，兰楠楠

摘 要：征地补偿费发放问题以及被征地群体的养老保障问题日益成为学界广泛关注的热点。当前学界的探讨主要集中在对其的分块探讨上，没有将两者有效结合起来。在国内外征地补偿研究的基础上，提出将两者有效结合的对策建议。

关键词：失地农民；征地补偿费；养老保障；综述

一、国内外征地补偿研究

1.国外征地补偿标准研究

在英国，对征地补偿的土地征用费，主要是根据征用之前的市场价格计算。如果有些土地在征用前因要转为公共开发地而造成地价上涨，原则上补偿价格不包括地价上涨部分，但对某些合理的上涨部分可予以考虑。在美国，征地补偿采用公平的市场价格，其中包括土地的现有价值和潜在价值。在日本，土地征用赔偿有五大种类：征用损失赔偿、通损赔偿、少数残存者补偿、离职者赔偿、事业损失赔偿。在征地补偿标准的制订原则方面，除了完全补偿、不完全补偿以及相当补偿这三种之外，当代日本出现了一种“生活权补偿”理论，即认为有必要为恢复原来的生活状况给予其所必须的生活补偿。

从以上对征地补偿标准的研究来看，在西方发达国家市场经济发展的背景下，对于征地补偿标准应该由政府定价还是由市场定价虽存在争论，不过总体上按照市场价格补偿越来越被认同。因此，在发展中国家的征地活动中应该充分结合本国国情进行学习与借鉴。

2.国内征地补偿费发放研究

首先，征地补偿费的计算额度少。以土地平均年产值作为补偿标准来计算显失科学性。一是不符合宪政和法治规定。二是不符合市场经济发展规律。由于工农产品存在“剪刀差”，这使得运用倍数法确定的土地征收补偿标准偏低。三是不符合地区差异。实践中耕地利用方式多种多样，往往引起产值差异非常大，具有明显的不确定性。

其次，征地补偿费的处置方式单一。按照目前对失地农民的经济补贴方式，我国征地补偿费的处置方式主要为单一化的一次性现金补偿。多种补偿方式的配合使用对确定征地补偿标准具有更大的不确定性，要实现公正、公平还需进行深入地研究。

最后，征地补偿费的留存缺陷。村集体留存比例过大，由于缺乏严格的监督管理机制，留存款在使用上存在较大的漏洞。另外，征地补偿费在失地农民之间的分配、农民征地补偿费的自我留存方面也比较混乱。

二、我国征地补偿与失地农民养老相结合研究

1.关于是否将征地补偿费用于缴纳失地农民养老保险方面

吴珂珂指出：“以土地换社保”的最大亮点就是建立了失地农民保障的长期有效机制，而且将失地农民纳入了社会养老保险体系，使失地农民实现了“农转非”，走出了由“农民”变“市民”的第一步。杨卿指出：将失地农民纳入城镇养老保险体系在未来会产生较大的资金缺口，需要雄厚的财力支持，缺乏可持续性和可复制性。王林燕指出：由于我国现行征地补偿制度存在缺陷等原因才导致失地农民养老保障方面的缺失。刘大平指出：现行的征用和补偿框架下，不能从给农民的补偿费中扣除很大比例直接纳入到政府的社会保障资金账户，而应该从政府的土地收益中拿出一部分作为保险基金。

由此可见，建立失地农民养老保险制度应该视国情而定，逐步将征地补偿费用于缴纳失地农民养老保险应该是未来征地补偿费利用的趋势所在。

2.关于是否将征地补偿与失地农民就业安置相结合方面

在土地使用权的转让过程中，被征地农民的就业是保障农民的生活，解除其后顾之忧的根本途径。按照法定的征地补偿标准领取一次性安置补助费后自谋职业，政府和征地单位不再负有安置就业的责任。法定安置途径的缺陷，导致失地农民失去了再次就业的机会。

各地对失地农民就业安置的措施主要有两种：（1）货币安置。（2）招工安置。征用土地公告、征地补偿安置方案公告及征地补偿登记制度，是搞好征地补偿安置的基础性工作，也是政府依法行政的重要内容。刘大平认为，针对农民地上的损失赔偿应该直接交到农民手中，而针对农民今后生产和生活的补偿费用应由政府指定金融机构（例如农村信用社、农村基金会）代管。

3.关于是否放弃补偿、入股分配，将农地承包经营权股权化方面

在城市化进程的大背景下，有关土地资源的非农开发收益分配问题，按人分配股份，集体收回土地统一配置，农户则按股分享土地非农开发的收益是一个不错的选择。一方面，在确认土地所有权投资的权益主体时，必须以法律的形式明确土地的使用权属于农户，土地的所有权属于农村集体。所以土地使用权的投资收益，应该归农民享有。另一方面，可以防止产权主体多元化，减少上级政府对农村集体土地流转的行政干预，在法律层面上明确农民的相关权益和村集体的所有权权益。

但是有的学者则提出了反对意见，认为在土地市场发展不充分的地区，土地的价值无法得到真实的反映，如果经营不善还有可能导致土地不仅无法实现增值反而要承担债务偿还的责任，具有一定的市场风险和经营风险。

三、结论和建议

通过对以上文献的梳理和分析不难看出，对于被征地农民的养老保障以及征地补偿问题研究，国内外学界取得了丰硕成果，但只有保证研究的系统性、动态性和持续性，才能更好地为解决问题提供思路。

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[9]杨卿.对当前我国失地农民社会保障模式的评估[J].商业时代，2008（32）.

[10]王林燕.中国失地农民养老保障问题研究[M].

（作者单位 中国农业大学烟台研究院）