增强地方政府财政能力，构建调节公平的税收体系——河南省财政状况及“十二五”财税体制改革

◇殷 强

一、2012年河南省财政状况及财税体制的问题

2012年河南省财政总收入3282.75亿元，其中上划中央1242.18亿元，由河南省支配的地方公共财政预算收入2040.57亿元。河南省公共财政预算收入中税收收入为1469.54亿元，占公共财政预算收入的比重为72%；非税收入571.04亿元，占比为28%。税收收入的项目按照所占比例大小排列分别为：⑴营业税、⑵企业所得税、⑶国内增值税、⑷契税、⑸城市维护建设税、⑹耕地占用税、⑺城镇土地使用税、⑻土地增值税、⑼个人所得税、⑽资源税、⑾房产税、⑿印花税、⒀车船税、⒁烟叶税及其他等，其中营业税占河南省税收收入比重为32.83%，企业所得税占比14.23%，国内增值税占比12.78%，契税占比8.18%，城市维护建设税占比6.11%。

2012年河南省公共财政预算支出5006亿元，支出各项目按照比重大小排列分别为：⑴教育、⑵一般公共服务、⑶社会保障与就业、⑷农林水事务、⑸医疗卫生、⑹交通运输、⑺公共安全、⑻城乡社区事务、⑼住房保障支出、⑽资源勘探电力信息等事务、⑾节能环保、⑿科学技术、⒀文化体育与传媒、⒁国土资源气象等事务、⒂商业服务业等事务、⒃粮油物资管理事务、⒄金融监管等事务支出、⒅国防支出，其中教育支出占比为22.25%，一般公共服务支出占比13.40%，社会保障与就业支出占比12.58%，农林水事务支出占比10.98%，医疗卫生支出占比8.50%。

河南省的财政运行数据至少反映着我国财税体制存在的两个问题：

第一，财权事权不对等，地方财政自给能力不足

我国现行分税制财政体制赋予地方政府较多的事权，却没有提供相对等的财权。1994年的分税制划分了中央税和地方税。消费税、关税作为中央税，营业税、资源税、城市维护建设税、契税等作为地方税，另一部分作为中央地方共享税：收入最多的增值税中央分享75%，地方分享25%；企业所得税和个人所得税都是中央分享60%，地方分享40%。在全国的财政收入中，中央获得了全国财政约55%收入，30多个省（区、直辖市）分享剩余的45%。多数地方财政自给能力不足，财政运行过多依赖中央对地方的转移支付。表现在河南省的财政运行上就是：2012年河南省承担了5006亿元的公共财政支出责任，却只有2040.57亿元的公共财政收入，近3000亿的支出缺口要依靠中央的转移支付。财政自给能力不足的原因有二，一是河南省经济欠发达，总体收入能力较弱；二是较少的总体收入还有37.8%上交了中央，加剧了地方财政困难。

转移支付是补充地方财力的必要手段，但由于转移支付的规模存在不确定性（需要地方与中央博弈），资金用途受限制，同时，对转移支付的资金常缺乏有效监督，所以，相比之下，地方自给的财政能力能够更有效的提供地方公共产品。匹配地方政府的财权和事权，应该提高地方财政自给能力。

第二，我国税收体系中间接税比重过高，不利于调节社会公平

间接税是纳税人可以转嫁税收负担的税种；直接税是纳税人无法转嫁必需自己承担税收负担的税种。直接税由于无法转嫁，纳税人实际承担税负，体现“量能负担”，能够调节公平。间接税的纳税人可以将税负最终转嫁给消费者，由消费者实际承担税负。由于间接税采用比例税率，消费者只以其消费数量，而不以其负税能力承担间接税税负，所以，间接税不能够调节公平。

河南省税收体系中最多的五个税种中，有三个是间接税（营业税、国内增值税、城市维护建设税），占河南省税收收入的比重合计高达51.72%。全国税收收入中，间接税的比重更是高达61.98%（2011年数据）。间接税比重过高的税收体系不利于调节日益严重收入不公平。

二、“十二五” 期间中国社会发展的问题及财税体制改革的目标

（一）“十二五”期间中国社会发展面临两个重要问题，一是经济发展问题，二是收入差距问题

1.经济发展困境

中国经济增长依赖出口、投资和消费三驾马车，但出口是当前经济增长的最主要来源。

附图反映着中国的出口依存度（出口额占国内生产总值的比重）和经济增长速度的波动高度相关，出口拉动经济增长的趋势明显。2008年以来，先是起源于美国的次贷危机，后有欧盟的欧债危机，国际经济形势有长期恶化的可能，依赖出口的中国经济也因此受到巨大冲击。2012年全年中国外贸进出口同比只增长6.2%，没有实现年初10%的预定目标，同时中国经济增长速度也明显放缓。出口依赖型的中国经济面临增长困难，而作为中国最大贸易伙伴的欧盟的经济危机显然不是一两年内可以解决的，中国经济的增长已经不可能只依赖出口了，中国经济的发展模式必须转变，要转向扩大内需。

中国国内消费不足的重要原因在于消费者的消费能力和消费意愿不足。消费能力不足是因为消费者普遍收入过低；消费意愿不足则是因为消费者的社会保障不健全，大量的后顾之忧（如养老、医疗、住房、教育等）促使消费者更倾向于储蓄。所以，扩大“内需”需要加强社会保障，提高居民收入。

社会保障主要由地方政府提供，加强保障则会增加地方责任，地方财力困难也将更加显现。

2.收入差距加大，社会不公平问题日益突出

中国收入分配的不公平主要表现为收入差距持续扩大。国家发改委宏观经济研究院的一项研究显示，我国的基尼系数在改革开放之初的1981年为0.297，1990年、2000年分别上升至0.341、0.402，到2007年已经达到0.454，远超过0.4的国际警戒线。我国的收入差距已经超过中等不平等国家的水平。

收入差距主要表现在城乡差距、地区间差距、行业差距、各阶层的收入差距等方面。

（1）城乡差距和地区间差距

由于我国城乡收入增长速度不同，收入差距不断扩大。1978年城乡居民收入之比为2.57∶1，1985年降为1.86∶1，1995年为2.71∶1，2004年扩大为3.21∶1，2009年为3.33∶1，2011年略降为3.12∶1。

在地区间，不论是农村居民之间，还是城市居民之间，收入差距都呈扩大之势。1978年农村居民人均纯收入最高的地区(上海)是最低的地区(河北)的3.15 倍，2011年为4.11 倍（上海与甘肃）。1990年城镇居民人均收入最高的省份(广东)与最低的省份(内蒙古)之间的相对差距为2 倍，2011年为2.42 倍（上海与黑龙江）。

附表 按收入等级分城镇居民平均可支配收入(2011年)

（2）行业间收入差距

由于经济发展的速度不同，各行业职工平均工资水平的差异较大。1985年最高收入行业的平均工资是最低行业的1.81 倍，2000年扩大到2.61 倍，2003年以后收入差距加速扩大，2011年已扩大到4.16 倍。国际上行业高低工资比率通常以2 倍为正常值。

（3）各阶层的收入差距

由附表可见，收入最高的10%的人与收入最低10%的人收入差距达8.55 倍。

调节收入差距一是要改革收入分配制度，二是要建立利于调节公平的税收体制。

（二）财税体制改革要以促进经济发展和调节公平为目标

一般认为，财政有三个基本职能：资源配置——占有一定的社会资源，在市场失灵的领域向社会提供公共物品；稳定经济——基于市场机制、运用政策引导，维持生产、就业和物价的稳定；公平分配——调节收入差距，促进社会公平。

财政职能通过财政的“收”和“支”来完成，即通过设计财政税收制度来实现政策目标。1994年的“分税制”财政体制实际以“流转税”（间接税）作为主体税种，只要有商品的流转就会有税收，征管方便，容易组织收入，也利于提高效率。在当时社会环境下，急需提高各方面的效率，这种税制设计是必要的、有效的，但19年之后的今天，中国社会需要调节的问题已由效率转向了公平，财政税收体制也应随之改变。

财税体制改革应解决中国的主要问题，应该以促进经济发展和调节公平为目标。

三、构建调节公平的地方税收体系

中国目前的经济和社会状况，由效率优先原则转向注重调节公平，经济环境也发生了重要变化。如前文所述，解决当前的问题一是要调节收入分配的公平，二是需要增强地方财力。构建调节公平的地方税收体系，关键在于重构直接税和间接税的比重（提高直接税比重、降低间接税比重）。

（一）提高直接税比重，增强税收调节公平的职能，利于增强地方财力

我国现行税制中属于直接税的主要包括企业所得税、个人所得税、土地增值税、房产税、城镇土地使用税、契税、车船税、船舶吨税等；属于间接税的主要包括增值税、消费税、营业税、关税、资源税和城市维护建设税等。直接税中企业所得税是规模最大的税种，占总税收的比重为20%左右；其次是个人所得税，占总税收的比重只有7%左右。

提高直接比重最有效的做法是提高企业所得税和个人所得税的比重。但是，企业所得税的经济归宿应该是企业（所以企业所得税属于直接税），但实际上企业所得税的税负是可能转嫁的，也就是说企业所得税的征收及其转嫁会对企业行为和市场行为产生较大影响。所以，在注重经济增长的发展阶段，我国很难、也不应该提高企业所得税。所以提高直接税比重的重点应该放到个人所得税和房产税上。①目前个人所得税占比太低，一方面是因为我国长期重积累、轻分配，导致居民收入低，个人所得税税源不足；另一方面是基于现阶段社会对个人所得税制的认识，迫于社会的压力，个人所得税实际处于减税的状态下，纳税人不断减少，不利于财政监督，也不利于调节社会公平。应该在收入分配改革的背景下，稳定推进个人所得税的分类综合所得税制改革，逐渐实现个人所得税的普遍征收。随着收入增长，居民纳税必然增加，形成更大的税收负担，有悖于降低税负的前提，所以必须考虑其他方面的减税（如增值税），增加居民收入的实际购买力。②房产税属于量能负担的财产税，能者多纳税，体现社会公平，是可以大规模增加的税种。从上海和重庆的试点改革可见，增加居民住房保有环节的房产税，一方面可以增加财政收入（尤其是地方财政收入），另一方面利于调控房地产市场。

（二）降低间接税比重，提高居民收入的实际购买力

直接税的加税会增加纳税人负担，改革时必需同时对（不利于公平的）间接税进行减税，至少保证居民的税负不增加。

以增值税、营业税为代表的间接税的税收负担多数转嫁到了最终消费者身上，常以物价的形式增加居民的税收负担。并且由于比例税率（间接税多是比例税率）的累退性，间接税不能体现量能纳税。间接税是不能体现公平的税收，不符合目前的社会发展状况，税负应该降低。

间接税的减负重点在于增值税（因为增值税扩围将会覆盖营业税）。自2004年消费型增值税试点以来，增值税处于逐渐减税的状态，转型改革的区域范围不断扩大，抵扣的行业和抵扣项目不断增加，增加出口退税的比例，包括营业税改增值税（营改增）都属于是减税的举措。但增值税改革还是主要集中在抵扣范围上，为了避免重复征税，严格来讲，这种改革不是减税，只是减少企业本就不该承担的负担。

真正的减税应该降低间接税的税率。由于增值税的税负最终以价格的形式转嫁给消费者，表现为在零售商品售价中加入了增值税，再加上物流等行业的营业税等，商品销售价格中的税费占比在20%以上。如果增值税等间接税能够降低税率，几乎相当于降低物价。前文所述提高直接税会增加纳税人的税收负担，但如果间接税降低从而降低物价，则会使居民收入的购买力实质性提高，直接降低了社会的税收负担。一增一减，如果增减比例得当，既能保证财政收入波动不大，又能够有效调节直接税和间接税的比例。

四、结论

通过提高直接税比重、降低间接税比重，既利于扩大内需、稳定经济，又能够增强地方财力、调节公平。

间接税除营业税（也将改为增值税）外多属中央税或中央获得主要收入的共享税（增值税中央享有75%），间接税的降低将减少中央的收入比例；间接税又多是流转税，流转税的减税相当于增加居民收入，利于提高国内消费。

直接税多是地方税（如房产税）或共享税（所得税地方分享40%）。直接税的增加能够增加地方财政收入，提高地方财政能力，还有利于调节收入分配公平。

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