我国政府信息公开制度存在的问题及对策

冯宏伟　朱建民　程建勇　吕湘　周海燕　周飞

[摘要]由国务院制定的《政府信息公开条例》，于2007年4月5日公布，自2008年5月1日起实施。它第一次为公民的知情权提供了法律保障，第一次将信息公开规定为政府的法定义务。《公开条例》实施以来，我国政府信息公开虽然取得很大的进步，但是还存在很多问题。全国各地出现越来越多的政府信息公开诉讼案件，在审理这些案件时，原有的行政诉讼审判方式受到新的挑战，特别是司法适用的受案范围、法律适用、诉讼程序等问题仍需进一步探讨厘定。本文通过比较研究和实证分析的方法，探究和分析了我国《公开条例》司法适用中在审理方式、举证责任、法律适用、受案范围四个方面存在的问题，并在借鉴国外经验和我国司法实践的基础上提出可行性建议，希望对完善我国政府信息公开制度有所裨益。

[关键词]政府信息公开制度；司法适用；问题；对策

2008年5月1日，《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《公开条例》）正式施行，其规定行政机关对符合下列基本要求之一的政府信息应当主动公开：涉及公民、法人或者其他组织切身利益的；需要社会公众广泛知晓或者参与的；反映本行政机关机构设置、职能、办事程序等情况的；其他依照法律、法规和国家有关规定应当主动公开的。《公开条例》施行以来，全国各地出现越来越多的信息公开诉讼案件，在这类案件中，原有的行政诉讼审判方式受到新的挑战。例如，在2008年上海市民孟某诉上海市虹口区房屋管理局信息不公开案件中，孟某向上海市虹口区房屋管理局提出申请，要求公开四川北路大型绿地周边旧区改造拆迁人应当向被委托的拆迁单位出具委托书和委托建设项目房屋拆迁劳务合同，虹口区房屋管理局受理后，认为该信息涉及委托、费用等经营信息，不欲为公众所知悉，属于商业秘密，经征询合同双方意见，决定不予公开，市民孟某不服，提起诉讼。

在案件审理过程中，如果按照以往的行政诉讼案件审理程序，应该以公开审理为原则，不公开审理为例外，双方当事人需要当庭提交证据，并进行质证。而被告为证明自己适用法律正确，可能会将涉密商业信息作为证据予以举证，否则可能会面临举证不能的窘境。但是，如果被告将涉密信息予以举证，那么原告希望获取该信息的目的就实现了，诉讼也就没有意义。

一、我国《政府信息公开条例》司法适用的现状

《公开条例》第三十三条第二款规定，任何组织和个人认为行政机关在政府信息公开工作中，因具体的行政行为侵犯其合法权益的，可以提起行政复议或者行政诉讼。该条款为保障公民、法人和其他组织的知情权提供了行政救济和司法救济途径。《公开条例》实施以来，除了西藏、新疆、青海等少数省份外，绝大多数的省份已经有相当数量的政府信息公开行政案件起诉到人民法院。有的地方政府信息公开行政案件数量出现激增态势，有的地方该类行政案件占到全部行政案件的半数以上。由于政府信息公开行政案件是一种完全新型的行政案件，对于其受案范围、法律适用、诉讼程序等具体问题，法律和行政法规均未作出明确规定，法院在受理和审理这类行政案件时，普遍感到存在困难，社会舆论对该类案件的审理给予较大关注。因而，通过制定司法解释，为各级人民法院提供统一的适用依据、规则就非常需要。在此基础上，最高人民法院行政庭前后修订出《信息公开若干规定》共计15稿，2010年4月，经最高人民法院审判委员会第1486次会议讨论决定，转至2010年度司法解释立项计划。2011年7月29日，最高人民法院正式公布了《信息公开若干规定》。

二、我国《政府信息公开条例》司法适用存在的问题

1、政府信息公开诉讼审理方式比较单一，不利于保护当事人的合法权益。在《公开条例》实施以前，上海就已经出台地方政府规章层面的政府信息公开规定，所谓的政府信息公开诉讼第一案就曾出现尴尬的局面。2004年，董某向徐汇区房产局申请查阅一处房屋产权登记历史资料，该局书面回复称，房屋已由国家接管，董某不是产权人，因此不能提供查阅。对徐汇区房产局拒绝公开行为不服，董某向徐汇区人民法院提起行政诉讼，要求法院判令被告履行信息公开义务。2004年8月，徐汇区人民法院公开审理该案。庭审过程中，被告为了证明自己的行政行为合法，房屋产权登记材料确实涉及第三人权益，遂将其作为证据进行质证，结果，原告本来没有获得的政府信息，反而通过诉讼途径获得，使得整个诉讼显得毫无意义。政府信息公开诉讼，说到底是一种“为公开的诉讼”。按照一般理解，既然审判公开是原则，“为公开的诉讼”更应该充分彰显公开。这种认识用意良好，却没有搞懂政府信息公开诉讼争议标的的特殊性。正如日本行政法学家盐野宏所指出：“被申请开示的文书如果是以因为属于不开示信息而拒绝的时候，如果在法院的公开法庭对当事人明示，则申请人的目的已经达到”，如此一来，一方面诉讼的继续进行变得毫无意义，另一方面还有可能因信息的不当公开造成对公共利益的破坏。

2、政府信息公开诉讼中有关举证责任的问题有待进一步厘定。通过对现有的政府信息公开诉讼案件调研分析，有关举证责任的问题主要是三个方面：首先，政府部门以信息涉及国家秘密为由拒绝公开的行政诉讼案件中，应由谁来对该信息是否属于国家秘密承担举证责任、怎么证明，由此类推，在举证证明信息属于个人隐私和商业秘密时，也存在类似的问题。另一方面，政府部门以申请人和信息无关为由拒绝公开信息的案件中，有谁来承担原告是否符合申请条件资格的证明责任、怎么证明，有待进一步明确。其次，政府部门告知申请人信息不存在，申请人不服提起的行政诉讼案件中，对于申请公开信息是否存在，应当由谁证明，举证责任应当如何分配、怎么证明，在诉讼过程中应当更多的保护哪一方的权益，有待进一步释名。最后，政府部门逐步实现数字化办公，针对很多申请人提出的申请，往往以数据电文的形式予以答复。因而，在诉讼过程中，不可避免的出现了申请事实和答复事实证明责任如何分配的问题。总之，政府信息公开诉讼是特殊的行政诉讼，在司法适用的过程中，举证责任分配直接影响到判决结果和当事人权益的保护，因而显得尤其重要。现有的法律法规，对上述问题规定的不是十分明确，法院在审判实践中也遇到许多问题，迫切需要进一步的厘定，以便更好的维护当事人的合法权益。

3、《公开条例》与档案管理法律、行政法规的适用存在竞合，一些问题需要界定。政府信息，按照《公开条例》的定义，指的是政府部门在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。在形成一段时间后，这些政府信息当中应当立卷归档的材料，按照国家规定就要定期向本单位档案机关或者档案管理者移交并集中管理，其中有永久保存价值的就要向国家档案馆移交。在我国，规定档案管理事项的法律和行政法规是《档案法》以及《中华人民共和国档案法实施办法》。而这些档案管理的法律、行政法规对档案的查询规定一套与《公开条例》完全不同的权限和程序。这就产生了《公开条例》与档案管理法律法规的适用竞合，并带来一些需要界定的问题：政府信息与档案是什么关系？如果政府信息已经移交国家档案馆，在决定其公开问题时，是要适用《公开条例》还是要适用有关档案管理的法律法规？由单位档案机构或者档案工作人员管理，是否应当与已经移交国家档案馆的同样对待？许多政府部门往往以政府信息已经归档，是否允许查阅，须经档案部门同意为由，拒绝提供政府信息。例如，上海市高级人民法院披露，该市某政府部门因建设项目规划批准行为不规范而不公开建设项目规划批准书后，不是考虑如何改进行政行为以及追究相关人员责任，而是临时将该规划批准书移交综合档案馆，以档案法律法规的规定继续规避政府信息公开。理论界和档案实务界对于政府信息和档案的关系、《公开条例》和《档案法》的关系，也存在的争论。这种法律衔接上的不统一，也给司法实践带来了尴尬和困惑，并影响到司法裁判的统一。

三、完善《政府信息公开条例》司法适用的对策

1、建立信息公开审查委员会和不公开审查制度。我们在《公开条例》司法适用机制设计上，必须充分利用行政复议和行政诉讼两种机制。但是，也不能局限于现有的框架，希望借鉴其他国家的成功经验，能够增设一种独立的信息委员会机制，如泰国为了减少推行信息公开法的阻力，法律之中专门设立了官方信息委员会，并且该委员会主要由政府部门官员和前任政府部门官员组成，这一组织极大限度降低了来自政府部门对推行信息公开制度的阻力，保障了公众的信息自由权的实现。日本的信息公开审查委员会主要针对行政机关的首长的决定进行合法性以及合理性审查，这是一种职权性的行政活动，以书面审查为主，这种方式给予申请人申辩或者其他提出反对意见的机会，有助于保护公众权益，同时也使得信息公开审查委员会的判断更具有公正性。因此，我们可以在县级以上人民政府均设立一个信息委员会，它是一个非常设的合议制机构，主要由各政府部门负责人与有权威的专家、学者组成，它的主要职能是受理申请人对信息申请的申诉，进行审查，并提出咨询意见。这一程序非提起诉讼的前置程序，公众既可以选择审查，也可以选择直接提起行政诉讼。审查制度应以其经济性、及时性、公正性吸引公众通过此种方式保障权益。另外，在公开审理政府信息诉讼的同时，建立不公开审查制度。这样一方面可以弥补政府信息公开诉讼案件的特殊性要求，另一方面也可以维持行政诉讼法中“公开审理”的原则。以求尊重代表公共利益的国家秘密、维护竞争公平秩序的商业秘密、保护公民个人的隐私权与知情权之间取得动态的平衡。

2、根据政府信息公开诉讼中涉密信息的类型确定不同的证明责任分配规则。针对认定是否属于国家秘密的证明责任，应由政府部门承担。而政府部门可以通过三种途径实现证明责任：一是提供书面陈述，证明其已经告知当事人，申请公开的政府信息，已经按照法定程序被确定为国家秘密，这种方式在目前的诉讼中采用较多；二是提供由同级或者上级保密行政管理部门提供的申请公开的信息被确定为国家秘密的保密审查结论，人民法院根据这一结论判决维持被告不公开行为。在整个过程中，人民法院对保密行政管理部门出具的审查结论，只能无条件采信，没有审查权利。因此，不利于维护原告的合法权益，保密行政管理部门应向人民法院说明其得出审查结论的推理过程和理由；三是由人民法院对争议文件进行审查，司法实践中尚未有采用这种方式审理的案例。审查的过程在法院和被告之间进行，对原告要进行保密。同时，如果法院一旦认定该证据涉及国家秘密则不在双方当事人之间质证。针对认定是否属于个人隐私的证明责任，应由原告承担。为了更好的保护个人隐私，法院在审理涉及个人隐私的政府信息公开诉讼中，应当采取举证责任倒置，由原告证明该信息公开有重大公共利益，并且政府不公开行为不当或违法。其目的在于，实现维护公共利益和个人权益的平衡。如果一味的追求维护公共利益，而无限度的牺牲个人权益，则本末倒置，也是法治进程的倒退。针对认定申请人是否符合公开条件，应由原告承担。因为在诉讼过程中，被告可能只知道原告的姓名、年龄等基本信息，无法证明原告与申请公开的信息有无关联。如果由被告承担举证责任，那么在诉讼中将处于极其不利的地位。针对用数据电文形式提出申请和答复的证明责任，应分两种形式区别对待。一种是政府部门提供专门的表格，申请人填写后发送到网站邮箱，这种方式政府部门采用较多，针对这种情形应由被告承担举证责任。另一种是申请人自行登录政府部门网站下载电子表格，填写完整后发送到网站邮箱，针对这种情形应由原告承担举证责任。

3、处理《公开条例》与有关档案管理法律、法规的适用竞合问题时可采取“两分法”。如果政府信息有本部门保管，尚未或不需要移交档案管理部门，依照《公开条例》执行；如果政府信息已经移交档案管理部门，依照有关档案管理法律、法规执行。有的政府部门根据《公开条例》第十六条的规定在国家档案馆、图书馆设立了专门的政府信息查询中心。例如，上海市为了方便公众查询政府信息，在市、区两级档案馆建立政府信息查询中心，集中向公众提供政府信息查询服务，并制定各政府部门向档案管理部门移送政府信息的的相关制度。但是，档案馆具有双重职能，如果按照《公开条例》的要求，将它作为文件查阅中心，其角色就是一个集中公开政府文件的场所，也就仅仅是政府信息的服务主体，而不是信息公开的主体，对于政府信息的保密审查，是否决定公开，仍然是各行政部门的职责。而如果各档案馆依照《档案法》的规定，负责接收、整理和保管等分管范围内的档案的职能，则可以成为政府信息公开的主体。那么，在以档案馆为被告的政府信息公开诉讼中，其管理的政府信息适用《公开条例》的规定，在受理申请后为逃避公开匆忙移交档案馆的，特别是在未满《档案工作条例》规定的保存期限时就移交的，不应认定为属于不予公开的范围。

四、结语

政府信息公开是中国政府职能转变过程中的必然趋势。公开的力量就是法治的力量，只有成为阳光政府才能成为法治政府。《公开条例》的根本目的之一在于服务便民，充分保障、尊重公民的知情权。然而，无保障的权利不是权利，司法作为保障公民权利的最后一道防线就显得尤为重要。《公开条例》的司法适用不仅可以保护公民的知情权，而且能够促进政府信息公开。同时，在司法适用的过程中，还能不断完善信息公开法制建设，弥补立法的不足。世界各国信息公开法发展的方向是扩大信息公开的范围，司法适用也应扩大范围以便充分保障公民的合法权益。信息公共诉讼具有特殊性，大多涉及国家秘密、个人隐私等例外信息，这也要求我们在司法适用过程中不断完善相关程序、证明责任、法律适用等问题。在司法实践中，政府信息公开纠纷案件日益增多，但普遍存在立案不顺畅、原告胜诉率低、法律适用竞合等问题，相关配套的法律法规需要建立和进一步的完善。《公开条例》司法适用的功能应当通过观念更新和制度创新充分发挥出来，这是建设法治政府的历史趋势、时代潮流和客观要求。

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