政令缘何难出中南海

闵杰

3月末，随着房地产调控新“国五条”各地实施细则相继出台，不少城市的落地方案仅仅寥寥几句，被网友调侃“还不如一条微博长”。

相较3500字的“国五条”，许多城市的实施细则显得格外“短小精悍”，南京“国五条”细则全文不算标题字数，通知正文仅114字。杭州市房管局4月1日发布的公告字数更少：“经市政府同意，2013年度我市新建商品住房价格控制目标为：全市新建商品住房价格增幅低于本市城镇居民家庭人均可支配收入的实际增幅。”虽然当日晚，杭州市政府再次公布调控细则，但仍未明确提及20%个税。

这引出一个公众话题，地方如何执行中央类似的命令？在民众看来，“中南海”的调控政策往往在地方的实际执行中大打折扣，一个形象的说法是“政策不出中南海”。国务院前任总理温家宝2012年在记者招待会上提及这一说法，并坦言感到十分痛心。

这种现象并非房地产调控独有，中央的政策经过省、市、县、乡的层层转达后，很多政策效用递减，甚至变形走样，已成顽疾。“根本原因是中央和地方事权划分不清，以及分税制改革后地方事权和财权不相匹配的问题。”中央民族大学教授、法治政府与地方制度研究中心主任熊文钊说。

熊文钊告诉《中国新闻周刊》，在土地财政的驱动下，许多地方政府既不积极抑制过度投机行为，也不希望房价走低，也不大关心城市的可持续发展，对于建设保障性住房也不太积极。

政令“肠梗阻”

2006年，前任总理温家宝把“提高执行力”首次写入《政府工作报告》，提出“把提高政府执行力作为当前政府自身改革和建设的一项重要任务”。在接下来的3年中，“增强执行力”“执行顺畅”等语句每年都会在他《政府工作报告》中强调。

2005年，刚卸任教育部副部长的张保庆在谈及地方执行教育政策不力时脱口而出：“中国目前最大的问题是政令不通，中南海制定的东西有时都出不了中南海。”

“政令不出中南海”的说法是否由此肇始并不可考，但出现这一现象显然更早。

“村骗乡、乡骗县、一直骗到国务院；国务院下文件，一层一层往下念，念完文件进饭店，文件根本不兑现”，这条顺口溜于2007年全国两会上被政协委员杨志福在反映部分基层官员欺上瞒下时引述，引起了高层对中央政策在基层贯彻落实的隐忧。

近年来，土地政策、调控房价、节能减排、征地拆迁、食品安全、环保政策……当前一些重点领域成为某些地方政府执行不力的典型。

以房地产调控为例。在2010年开始的“史上最严厉”楼市政策调控下，多地土地、住房交易受挫，地方政府放松楼市调控的冲动也一直存在。调控政策执行过程中便开始遭遇部分地方政府与银行业的明抑暗托。

2012年6月底，河南支持首套房购房者贷款基准利率下浮30%，这项“擦边球”政策在国内楼市引发争议，随后被当地政府否认，政策还未出台即遭夭折。7月14日，珠海未及出台的放松限购限价的楼市微调政策同样“昙花一现”，取消“双限令”政策仅仅存活了5个多小时。南京市政府则提出，要积极支持人才住房消费，入选“321”计划（南京本地的人才计划）的人才，首次购买自住商品住房，视同南京户籍。如此一来，使本不具有购房资格的人通过政策微调进入了当地住房消费市场，被舆论认为有放松限购标准之嫌疑。

而此次一些地方细则被饱受诟病之处，除了字数以外，还有内容的含糊。“国五条”规定，地方要按照保持房价基本稳定的原则，制定本地区年度新建商品住房价格控制目标。但绝大多数地方都只是重复中央关于“保持房价基本稳定”的提法，既无一个提出要降房价，也无一个提出至少保持房价不上涨的要求。而关于房产交易个人所得税的规定，许多地方要么不提，要么加以模糊化。

而正在此间召开的博鳌亚洲论坛上，房地产意见人士任志强分析“国五条”时称，“我觉得最明确告诉大家中央政府不管了，然后把这个责任推给地方政府去管。”而住建部政策研究中心主任秦虹则称，地方政府的细则不细是个大问题。

博弈源于分权？

“能对付就对付，能绕边走就绕边走”。中国行政体制改革研究会副会长汪玉凯如此形容当前房地产调控中的地方政府心态，他对《中国新闻周刊》表示，在土地财政没有解决之前，地方利益与中央宏观政策的博弈是不可避免的。

“博弈”手法也是多种多样的。在熊文钊看来，地方政府与中央政府会充分与中央政府讨价还价，诱使中央政府作出对其有利的制度安排；或者利用中央政府的授权，为满足自身利益最大化，要么“层层截留”，要么“曲解规则”。

熊文钊所言的“区别对待”心态在现实中比比皆是。对上面给资金给项目的政策，趋之若鹜，如中央4万亿投资计划出台后，地方暗暗角力，“跑部钱进”，体现出了超强的执行力；对一些事关百姓民生和良性发展的“长策”，如节能减排、结构调整等却显得执行疲软；对一些规范官员从政行为、加强党风廉政建设的规定，则不痛不痒的形式化执行；对一些破除当地非法利益格局的严令，就软拖硬抗，如中央三令五申清理小煤矿，一些地方官员置若罔闻，“官煤勾结”难以撼动。

“三农”领域的政策“猫鼠游戏”也曾一度是重灾区。过去多年，国务院的三农政策面临许多障碍，不能直达基层。不少种植补贴、农民工培训资金被截留、挪用、贪污。家电下乡政策在一些地方也被执行走样，一些基层政府将积压仓底的残旧次品向农民推销，钓农民上钩，成为“三农钓鱼工程”，导致农民对家电下乡政策产生反感。

在专家们看来，博弈的根本原因在于“地方利益”。曾任职南京大学商学院教授的鲁明泓告诉《中国新闻周刊》，改革开放以后，为了充分调动地方政府的主动性，中央政府开始进行分权化进程，伴随着分权化进程的必然还有地方政府利益的形成，“中央和地方政府关系就转变成为复杂的‘谈判-讨价还价模式。”

在他看来，“地方利益”也是不可忽视的，因此一定程度的政策模糊性并不一定是一件坏事，“留有余地的政策给予了地方政府一定的自行处置权，有利于调动地方政府的积极性，同时也可以避免由于出台不成熟但武断的政策而带来的中央政府权威性的丧失。”

事权有待厘清

“分税制改革后，地方政府的财政收入占整个财政收入的比重逐年下降，然而，地方政府承担公共服务的财政支出则有增无减。”熊文钊告诉《中国新闻周刊》，为此，中央政府通过大量的财政转移支付来弥补地方财政收入的不足。但是，现行的财政转移支付制度具有明显的不合理之处，既不需通过人大审查也不公开支付的明细账目，造成各个地方纷纷“跑部钱进”，会哭的孩子才有奶吃。

在他看来，当前中央和地方的权力配置具有强烈的计划经济时代特征，即这一过程不是通过法制来确定中央与地方的事权范围，而是试图通过政策调整或者运用各种招数通过谈判来确定，“行政化的分权方式导致了中央与地方关系始终走不出‘一统就死，一放就乱的恶性循环。”

中国政法大学终身教授应松年也持同样观点，当前政策执行力“梗阻”的真正症结在于中央和地方事权的划分缺乏明确的法律规定。

“宪法中只有一句话：中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”应松年告诉《中国新闻周刊》，这只是个原则性说法，对于如何发挥主动性、积极性，没有明确说，现在应该是要明确划分的时候了。

“市场经济实行几十年了，现实迫切需要有一个‘中央和地方关系法，用法律把两方权力划分清楚。如果不划分清楚，会导致中央想用就用，不想用就放。”应松年建议，应该用法律明确规定哪些权力归中央，哪些权力归地方，哪些权力是双方共有，“地方有哪些权力，该如何行使，都要立法明确规定，中央依法进行监督。”

在他看来，规范中央和地方权力，是建设法治政府非常重要的一方面，“党的十七大和十八大报告中都讲过一句话，要使各级政府都在法定的权限和程序里活动。”