日本基础教育师资均衡配置发展实践

2013-05-12史俊波

黑龙江教育学院学报 2013年2期

史俊波

(黑龙江省教育学院人事处，哈尔滨150080)

一、日本教师的“定期流动制”发展

日本早在1868年12月，就由明治维新的最重要的领导人木户孝允提出《振兴普通教育乃当务之急》的建议书，在1872年，明治政府颁布了新的《学制》，采取强制性的义务教育，利用一切条件，构建了包括学前教育、贫民小学、村落小学等完整的现代教育体系，重点灌输西方近代文化思想，传授初步科级文化知识。

二战结束后，为了振兴经济，迅速崛起，日本以发展教育为杠杆，无论是战后最困难的时期，还是60—70年代高速增长时期，教育始终是政府给予特殊关注的领域。日本基础教育中体系完备的“教师定期流动制”是日本基础教育之所以能够均衡化发展的最大的保障。

由于当时日本教师的编制管理权限在市、街区一级，在这一行政区域内，范围有限，同时缺乏强有力的教育法律、法规、政策作为发展均衡教育的保障，因此，提出“教师流动制”工作设想后并非顺畅，其运行效果也距离政策制定目标有很大的差距。为了改变当时的现状，20世纪50年代中期以后，地方教育行政部门出台了一系列新的法律法规和政策，以取代原来运行的保障制度。如出台了《关于地方教育行政组织及营运的法律》以取代1948年颁布的《教育委员会法》，人事权统一由县一级(日本的县相当于我国的省)教育主管部门——县教育委员会负责集中管理。为了使得基础教育的教师流动中政府直接依据需要进行主导、参与和调控，相继以立法的方式出台了《国家公务员法》、《教育公务员特例法》、《行政不服审查法》，以立法的形式保障了公立中小学教师的国家公务员编制身份，以确保教师流动的顺利进行［1］。在1954年颁布的《偏僻地教育振兴法》明确规定政府发展均衡教育的职责之一:“为协助在偏僻地区学校工作的教员及其他职员的住宅建造及其他生活福利，应采取必要的措施。”［2］如该流动教师是从非偏僻地区流向偏僻地区，自工作地发生变动之日起的两年内，增发数额为本人月总收入的25%以内的偏僻地区津贴。同时，如果流入地区属于寒冷地区的，相应下发寒冷地区补助，如果流动的教师是单身状态则发放单身赴任津贴等。用法律的形式确保偏远地区的教师收入高于非偏远地区教师的收入，以作为补偿。这些法律运行十年左右，即20世纪的60年代，日本教师“定期流动制”开始得到很大发展，并逐步趋向完善。经过60 多年的实践探索，日本正是因为其成熟的教师“定期流动制”，在师资配置均衡化方面堪称为世界其他国家的表率［3］。

二、日本教师的“定期流动制”实施程序

由于在日本国内，公立中小学教师属于国家公务员性质，因此，教师的定期流动属于公务员“人事流动”管理体系中的一类，定期流动制度由政府直接主导、参与和调控等。日本教师流动的具体方针政策是由都、道、府、县(日本全国划分为一都(东京都)、一道(北海道)、二府(京都府和大阪府)和43 县)教育委员会来具体制定。方针政策的制定是在充分考虑到都市、町、村之间、偏僻地区和非偏僻地区学校之间的差异，同一学校教师在职称、学历等方面构成的合理性以及同一学校长期任职者的变动等问题基础上进行的。基础教育教师定期流动的实施流程如表1 所示(以日本某县2006年教师流动实施方案为例):

日本的小学、中学(初、高中)、大学的新学年是每年的4月1日。中小学每学年分3 学期，4—7月为第一学期，8—12月为第二学期，1—3月为第三学期。但2009年实施2 学期制的公立小学占21.8%(4668所)。其中，公立中学有23%(2284 所)，涉及到2 学期制的地方在教师流动安排时，做相应的变化。

表1 日本某县2006年教师流动实施方案

三、日本教师“定期流动制”的特点

作为日本师资均衡配置的重要保障机制，教师“定期流动制”的操作体系相当完备。这突出地表现在该制度对流动对象、流动频率等方面进行了详细的规定。定期流动具有如下三个特点:

第一个特点是全员参与。在各级行政机构所制定的教师流动政策必须严格依据日本文部省的《实施纲要》。《东京都中小学教师定期流动实施纲要》中对必须参与流动和不应进行流动进行了明确的界定，使得教师流动的参与面具有全员性。必须参与流动的界定标准为两个:一是连续10年以上(含10年)任教在同一所学校的教师;二是自开始从事教师行业在同一所学校连续任教6年以上的教师。不应参与流动的教师的规定则分别为:一是从事教师行业未满3年的教师;二是57 周岁以上的教师;三是女教师处于妊娠或产假期;四是长期缺勤的教师［4］。中小学校校长也必须参加定期交流，只是交流程序同教师交流有所差异。定期流动方主要由教育长直接任命互换和本人申请经教育长审阅同意两种方式构成［5］。

第二个特点是强制性。对教师的平均流动率日本文部省进行连续备案测算，全国教师平均每隔6年流动一次(日本学制设定同我国一致，小学6年和初中3年为义务教育，高中3年)。校长一般3—5年就要换一所学校，同时在其担任校长期间最少要流动一次以上。如表2 所示，日本中小学教师流动频率相当高。

表2 1996年教师留任情况统计

第三个重要特点就是流动的逆向性。以1995年全日本中小学及特殊教育学校教师流动数字统计中可以得知，自小学流出教师人数与初中流出教师人数相等，均为84.2%(其中特殊教育学校中流出教师中的40.4%流动到小学)。

四、日本教师“定期流动制”的效果

在日本，“定期流动制”之所以能够有效地开展，就是因为其规范、操作性强、完善的教师定期流动体系。由于日本公共基础教育学校的标准化程度极高，教育发展均衡程度高，不同的学校之间并不存在因教育投入、教师的分配不同而导致教育质量差别过大的问题。公立基础教育学校的教师实行统一的工资制度，同时在偏僻地区的公共基础教育学校任教的教师除工资外还有专项津贴。因此日本基础教育教师的定期流动整体高效、透明，保证了教师定期流动过程中的公开、公平、公正。但目前日本教育界对“定期流动制”也提出了一定的批评意见，只要是指操作过程僵硬，实施程序过于烦琐，个人意愿得不到更多的满足等等弊病，在一定程度上抑制了教师特别是年轻的优秀教师脱颖而出。