论中国养老保险制度改革和发展对策

谢光义

摘要：近年来我国养老保险制度改革取得非凡的成绩，但养老保险制度依然面临许多问题，本文从建立和完善养老制度体系、重新设计退休年龄、养老基金的筹集途径多样化、以法律手段解决保险金的支付风险问题及健全社会保障的司法机制等方面对中国养老保险制度发展对策进行了探讨。

关键词：养老保险；制度改革；发展对策

中国养老保险制度的真正发展是从20世纪80年代中后期开始，经过近30年的发展和完善，我国养老保险制度改革不断深入，制度设计不断完善，管理服务不断细化，对保障离退休人员基本生活、促进经济发展、维护社会稳定发挥了积极作用。但是，随着改革深化和经济社会发展，我国经济结构不合理、社会保障体系不健全、就业压力逐年增加和收入分配差距拉大等深层次问题逐步显现出来；伴随市场化、城镇化、人口老龄化程度的提高，养老保障的任务越来越重，社会化服务的要求越来越高，政府管理的压力越来越大，进一步完善养老保障制度面临着诸多问题和严峻挑战。

一、目前中国社会养老保险制度存在问题分析

（一）基本养老金制度覆盖率低

2006年我国就业人口为76990万人，其中城市就业人数为28310万人，城市就业人口比例为36.77%。数据显示，我国基本养老保险理论覆盖率从2001年的38.8%增长到2006年的42.8%，覆盖率仍不足50%，显示我国社会养老保障的有效覆盖面较狭窄。

（二）社会养老保险制度层次缺失

我国养老金制度模式从1993年提出实施多层次养老保险模式。但作为养老保险体系重要组成部分的企业年金养老制度推进缓慢，覆盖率小，大部分城镇职工依然仅有基本养老保险。而且，我国政策规定企业只有加入了基本养老保障之后，才允许按政策规定设立企业年金。所以，只有少部分经济效益较好的能源、金融通讯的企业设立企业年金，而经济效益差的企业一般只有基本养老金保障，形成企业年金缺位。

（三）养老保险基金“所有者缺位”

当前，我国个人帐户中的养老基金实质上是缴费人的资本或劳动收入的一部分，所以，从经济学上产权明晰这一原则出发，理应成立一个代表缴费人利益的组织来对这部分基金进行管理。而我国目前的情况却是由政府代管，政府成为养老基金的托管人。所以，我国目前的基本养老保险基金实际上就处于“所有者缺位”继而“所有权悬空”的状态，在这种状态下，发生融资困难和基金被挪用的情况，也就不足为奇了。

（四）农村养老保险制度亟待健全

由于历史的原因，我国城乡之间在经济发展水平、收入水平、经济结构等诸多方面存在较大差异，使得我国城市和农村之间形成了不同养老保障制度。与城镇相比，农村社会保障水平低，保障项目少，社会救助仍是农村社会保障的主体内容，作为现代社会保障核心的社会保险制度在我国农村才刚刚开始发展，保障制度亟待健全。随着城市化进程的加快，农村经济结构的变化，人口政策的影响，以及农村人口结构逐步老年化，农村家庭保障日益受到越来越大的冲击，农村人口对政府组织的社会保障的需要越来越迫切。

二、中国养老保险制度改革和发展对策

（一）建立和完善养老保险法规体系，维护老年人的合法权益

我国现行养老保险制度的不完善是与国家养老保险立法不完善密切相关的。我国养老保险法律体系不完备，完善养老保险立法已是当务之急。迄今国家对养老保险尚未单独立法，代而行之的是各种政策、暂行规定、通知、决定等低层次的行政法规模式，且经常变动的政策文件，缺乏整体性和权威性。导致养老保险制度的实施缺乏原则性的依据，不少退休劳动者的养老费用被拖欠，老年人的合法权益得不到法律维护，使《中华人民共和国老年人权益保障法》缺乏实施的物质基础。人口老龄化是21世纪一个重大的社会问题，也是新世纪人类发展的主要特征，解决老龄问题，关键是完善养老保险立法、建立和完善养老保险法律制度。逐步建立符合中国国情的社会养老保障体系、老年照料服务体系，使老年人经济供养、医疗保健、照料慰藉、文化娱乐等基本得到保障，生活质量普遍得到提高。维护老年人的合法权益离开法律规制无疑是空谈。因此，建议新世纪初即将出台的《社会保险法》应对养老保险问题作详细明确规定。

（二）农村养老保险可另行单独立法，建立家庭养老、土地保障与社会保险相结合的新型农村养老保险制度

我国有9亿农民，解决农民的养老保障问题是刻不容缓，也是国家推行计划生育工作的重要保障。目前我国农村老人的主要生活来源是家庭赡养和土地收入。在农村实行农业经济结构调整和推行计划生育政策后，使得这两种养老保障方式在保障能力和保障的可靠性都发生了较大变化。因此，传统的家庭赡养和土地保障作为农民的养老保险模式显然已不合时宜，不能满足年老丧失劳动能力的农民养老需要。借鉴国外养老保险立法的成功经验和我国城镇养老保险的办法，在上述传统二者结合的模式中，加入社会养老保险方式，实行家庭养老、土地保障与社会保险三种方式相结合作为农村农民养老保险制度立法模式，不失为一种较好的选择。

（三）重新设计退休年龄，以缓解老年高峰对养老保险制度的压力

现行养老制度中的退休年龄过早就是造成养老负担过重的重要问题之一。可以考虑将新制度的退休年龄规定为男65岁，女6O岁。基于中国目前就业压力较大等问题，可实施一个推迟退休年肝的计划过渡期，同时辅之以养老金调整机制，提前退休者按比例削减社会统筹体系的养老金；推迟退休者按比例增加养老金。过渡期结束后，只有达到法定年龄后才可以领取社会统筹体系的养老金。其他如养老金替代率设计、基金投资回报率确定等也需高度重视。此外，退休年龄的规定也不宜采取“一刀切”方式，即不分职业、学历，劳动者统一按到规定年龄实行退休。劳动者的学历、职业应列于新体制制定退休年龄的考虑因素。采取“一刀切”规定退休年龄，将造成高素质劳动力的极大浪费，同时对高学历的劳动者来说也是不公平的。因此，建议新的养老保险立法将劳动者的学历作为参考因素来规定退休年龄，应比未接受高等教育者延长若干年。

（四）养老基金的筹集途径可多样化

据有关部门预测，到2022年，我国基本养老金支出将达到在职人员工资总额的30%； 2027年将超过35%；2033年将达到峰值39.2%。如果按照现在的筹资模式，届时能不能满足养老基金日益扩大的需求，企业还能不能承受日益加重的社会保险负担，应当引起关注。虽然国家提出养老基金来源要多渠道，国家、企业和个人三方面要合理负担，但是，职工个人缴费比例已经提高到了8%，企业负担的比例普遍超过20%以上，而国家只承诺“财政兜底”或“最后出台”。这表明，国家、企业、个人三方合理负担的机制还没有建立。国家提出要坚持个人账户与社会统筹相结合的基本养老保险制度，旨在通过设立个人账户实现部分积累，增强抗风险的能力。但由于退休职工根据个人账户计发的养老金要由企业和在职职工负担，而且随着经济发展而提高的养老金也要通过企业和在职人员缴费来提供，保险机构筹集的养老保险费大部分甚至全部发放给现有离退休人员了，个人账户基金被统筹基金大量占用。这意味着个人账户与社会统筹相结合的制度难以坚持。实践证明，单纯依靠企业和职工缴费已无法满足日益扩大的养老金需求。因此，有学者主张“费”加“税”。不断扩大的养老金需求非单一计征对象就能解决问题，应当建立“费”加“税”的筹资机制，即在现行的筹资机制的基础上，通过立法强化养老保险费征缴力度，进一步扩大养老保险覆盖面；与此同时，尽快形成稳定的财政投入机制，将离退休人员随着经济发展而提高的养老金纳入财政预算。理由是“费”加“税”的实行，能够真正做到国家、企业、个人三方共同负担养老金，还可以抑制养老金的盲目增长，保持养老保险制度的长期稳定运行，使更多的职工受益于养老保险。

（五）以法律手段解决保险金的支付风险问题及健全社会保障的司法机制

导致养老保险金支付风险的主要原因是保险基金收支不平衡，特别是保险费不能及时足额征缴。我国的保险基金已经出现了支付风险的前兆。近两年来，国家为了保证养老金的发放，从中央财政拿出几百亿元借给地方政府，地方财政也相应拿出一定数额的资金，但这笔钱仅仅能支持当年的养老金发放。这种状况长期下去，国家和地方财政是很难支撑的。保险基金的支付风险问题，其潜在的危险并不亚于金融风险。银行储蓄的支付风险，所涉及的是百姓的闲钱；而保险基金的支付风险，所涉及的却是百姓的保命钱，严重影响着社会的稳定。必须通过立法解决保险费的收缴问题，加大强制收缴保险费的力度，对欠缴、拒缴保险费的，追究相应的法律责任。这是强化保险费的收缴功能、达到保险基金收支平衡、防范保险基金支付风险的重要法律对策。

参考文献：

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[2]朱青.养老金制度的经济分析与运作分析.中国人民大学出版社，2002

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[5]郑功成.财产保险.中国金融出版社，2009