行政事业单位零余额账户的内部控制

骆彬

摘要：近几年，我国开始实行以国库集中支付制度改革为主要内容的财政国库管理改革，已经基本覆盖了全国的国库收付系统。通过实施国库集中支付体系改革，各个预算单位开设了零余额账户，这样就能够对预算单位的授权支付资金控制使用情况进行全程监控。但是，在国库集中支付制度改革取得成效的同时，零余额账户用款额度的内部控制也存在不完善之处。本文对零余额账户用款额度的内部控制管理进行分析， 作者就操作过程中的内部控制谈些做法。

关键词：国库集中支付；零余额账户管理；内控制度

财政国库管理制度改革的核心内容是建立国库单一账户体系，而建立国库单一账户体系的关键是正确理解和使用“零余额账户”。自2003年开始，湖南省先后试行国库集中支付制度改革，其改革的重点就是建立以国库单一账户体系为基础，资金缴拨以国库集中支付为主要形式的财政国库管理制度，预算单位按照规定经财政部门批准，开设“零余额账户”用于财政授权支付。“零余额账户”的实施，使得所有预算资金得以集中控制在国库单一账户，从而克服了传统的因重复和分散设置账户而导致财政资金活动透明度不高、财政收支信息反馈迟缓、大量资金滞留在预算单位、资金使用效率低、截留、挤占、挪用等一系列弊端，强化了财政监督，保障了财政资金规范安全高效运行，提高了财政资金的使用效益，从源头上预防了腐败发生。但在实际操作过程中，零余额账户管理也还存在一些需要改进、改善的方面。加强零余额账户管理，建立和完善零余额账户内部会计控制，对保护行政事业单位资产的安全、完整，以及业务工作的正常运转起着非常关键的作用。

一、预算单位零余额账户定义

预算单位零余额账户（以下简称零余额账户）是指预算单位经财政部门批准，在国库集中支付代理银行开立的，用于财政授权支付，并与国库单一账户清算。该账户无余额过夜，故称零余额账户。

预算单位零余额账户只能用于办理支付业务，单位的自有收入、经营收入、往来收入等非财政性资金，不得进入本单位零余额账户。

二、零余额账户作用

零余额账户的性质决定了其在国库单一账户体系和财政支付管理中具有重要作用，是实现财政集中支付的桥梁。首先，零余额账户是连接国库单一账户与商品或劳务供应商账户的纽带，代理国库单一账户对商品或劳务供应商的支付。财政支付的实质是预算资金从国库单一账户转移到商品或劳务供应商账户，在零余额账户模式下，这一资金转移是通过零余额账户的支付与清算活动实现的，预算支出先由零余额账户向商品或劳务供应商账户支付，然后国库单一账户向零余额账户支付清算，完成整个支付过程。其次，更为重要的是，零余额账户是实现对预算资金最终付款控制的必要的技术手段，是我国国库单一账户制度保证预算资金在实际支付时才流出国库单一账户的一项重要制度安排。零余额账户的零余额特性，使得所有预算资金得以集中控制在国库单一账户，从而克服传统的因分散、重复设置账户而导致的预算资金大量滞留于预算单位以及由此引发的一系列弊端。从这一意义上说，对零余额账户的有效管理是实现改革目标的关键。

此外，建立国库单一账户体系，实行财政集中支付后，预算单位原有的在商业银行开设的存款账户都将被取消，而零余额账户可以作为这些传统账户的替代，一方面兼顾预算单位的传统支付习惯，使预算单位可以依据预算管理权限向零余额账户发出支付命令，履行支付义务，保证为执行预算而采购商品或劳务时做出的支付承诺按时兑现；另一方面也能够体现在国库单一账户制度改革中，保持预算管理体制赋予预算单位的管理权限及其会计主体地位不变的改革要求。

同时，推行零余额账户管理，还有利于预防腐败。在实行零余额账户用款额度管理单位的现金流的基础上，积极推行公务卡结算制度，即公务消费先透支后由单位通过零余额账户还款，其资金流向、项目、数额等更清晰可控，公务卡可以在一定程度上控制不合理的“三公”经费支出，降低增长速度。公务卡能进一步完善和规范公共财政管理，有利于减少和控制不合法、不合理的公务支出；有利于控制支出项目和数额，避免浪费和腐败。

三、授权支付使用零余额帐户控制的内容

（一）财政授权支付程序控制

1、财政授权支付控制包括转账支付和现金支付都必须在核定的额度内办理支付。

2、预算单位办理财政授权支付时，通过“金财网”详实填写财政资金支付凭证的各项内容，经复核后，打印加盖印鉴交代理银行。代理银行在与财政国库支付计算机系统的有关信息和预算单位预留印鉴核对一致后，通过单位零余额账户办理转帐支付（支票、汇票、银行卡等形式）或提取现金，并按日或实时办理资金清算。

3、需通过预算单位零余额账户办理煤、电、水等公用企业性收费的，预算单位在接到煤、电、水等公用企业提供的收费通知单核对无误后，开具财政资金支付凭证，交代理银行依照上述规定办理支付。

4、每月终了10日内，一级预算单位分预算科目类、款、项汇总所属各级预算单位上月零余额账户支出情况（含电子文档）报财政部门国库管理局，并将已提取未支用的现金数额单独反映。

（二）授权支付岗位分工明确控制

1、单位应当建立零余额账户用款额度业务的岗位责任制，单位办理零余额账户用款额度业务，应当配备合格的人员，明确相关部门和经办人、审核人等岗位的职责权限，确保办理零余额账户用款额度业务的不相容岗位相互分离、制约和监督。

2、单位应当对零余额账户用款额度业务建立严格的授权批准制度，明确审批人对零余额账户用款额度业务的授权批准方式、权限、程序、责任和相关控制措施，规定经办人、审核人办理零余额账户用款额度业务的职责范围和工作要求。

3、审批人应当根据零余额账户用款额度授权批准制度的规定，在授权范围内进行审批，不得超越审批权限。

4、单位应当按照规定的程序办理零余额账户用款额度支付业务。

（三）零余额账户现金用款的管理控制

1、行政事业单位负责按照财政部门预算管理使用资金，加强财务管理，做好会计核算工作。

2、单位应配合财政部门对本单位预算执行、资金申请与拨付和账户管理等情况进行监督管理，及时报送有关报表。财政只要下达了授权支付额度月计划，单位应按授权支付额度到账通知书及时登记增加零余额账户用款额度，确保财政资金使用的准确率。

3、对通过国库集中支付网络打印和报送的各项凭证的真实性和合法性负责，保证国库集中支付计算机管理系统终端的正常和安全运行。

4、单位应当指定专人定期与财政、银行核对零余额账户，每月至少核对一次，编制零余额账户调节表；零余额账户用款额度授权支付账面余额与银行对账单调节相符。如调节不符，应查明原因，及时处理。

（四）加快公务卡改革进程，进一步加强了零余额账户的监管力度。

为进一步深化国库集中支付制度改革，规范单位授权支付业务，减少现金支付结算，提高支付透明度，加强财政监督，方便预算单位用款。国家新出台了一系列公务卡制度，标志着公务卡改革已进入一个历史性的时期。公务卡是行政事业单位在从事公务商务消费活动及在内部财务管理方面采用银行卡结算的方式，持卡人可在信用额度内先消费后还款，主要用于支付单位购买办公用品、用于单位会议宣传、书报订阅等小额零散、不便用支票结账的费用。公务卡结算制度是对现行的零余额账户用款额度制度的延伸和补充，更加有利于预算单位、财政部门、审计部门对零余额账户的管理使用情况进行实行监控。

1、现金流量大大减少，提高了工作效率和资金使用效率，公务卡的推行使员工出差、培训等公务活动可用公务卡先行透支消费，免却了很多繁琐的借还手续和现金收付，安全、方便、快捷。

2、规范透明，堵塞管理漏洞。传统公务消费财务报销环节易出现凑票报销，多开、虚开报销发票的现象，公务卡的推行旨在取代现金结算，使消费环节更加规范透明、容易核查，从而堵塞了管理上的部分漏洞，从源头上防治腐败和减少公务人员违法违规行为，进一步加强财务管理控制。

（五）零余额账户票据及有关印章的管理控制 （ E- D）

1、 单位应当加强与零余额账户用款额度相关的票据的管理，明确各种票据的购买、保管、领用、背书转让、注销等环节的职责权限和程序，并专设登记簿进行记录，防止空白票据的遗失和被盗用。

2、 单位应当加强银行、财政预留印鉴的管理。财务专用章应由专人保管，个人名章必须由本人或其授权人员保管。严禁一人保管支付款项所需的全部印章。

3、按规定需要有关负责人签字或盖章的经济业务，必须严格履行签字或盖章手续。

4、单位应当建立对零余额账户用款额度业务的监督检查制度，明确监督检查机构或人员的职责权限，定期和不定期地进行检查。

四、授权支付零余额帐户使用中发现的问题

1、技术支撑不够强大。信息系统是财政国库管理制度改革的重要技术支撑。实行国库集中收付制度，需要利用先进的信息技术，而现行的操作系统缓慢、易掉，按照改革方案确定的制度规范和业务流程，建立起完善快速度的信息系统。

2、公务卡消费环境还有待完善，使用范围较小，短时间内尚不能规范操作。当银行信用卡业务还没有在各个领域普及以前，公务卡的使用效率受到了限制。而公务卡使用的范围本身主要就是一些零星支出，不便于转账结算的业务。包括日常培训费、交通费、办公用品等日常支出。公务卡消费对于这些零星支出来说无疑存在一种漏洞，有些支出只能通过“现金支付，先开支后报销”。

3、思想观念守旧，传统的货币消费观念和支付方式根深蒂固，部分职工不习惯刷卡消费，对银行信用卡的便利性不甚清楚，对其安全性不太放心；认识不深，有的甚至误认为使用了公务卡会对单位原报销程序产生负面影响。持卡人疑虑较多，积极性不高，导致用卡频率较低。

五、进一步完善零余额账户监管控制的建议

完善零余额账户监管是一项复杂的工作，不仅要求各有关部门转变观念、统一认识、密切配合，还需要加快预算编制方法、相关法律制度、组织机构、技术支撑等配套改革和建设，从各方面为新制度的顺利实施创造有利条件。针对上述改革中遇到的困难和问题，提出建议如下：

1、切实加强零余额账户资金管理，确保资金运行安全高效。财政资金安全高效运行是支付中心工作的核心，为确保财政资金安全，支付中心应与有关部门协调争取做到以下几点：一是严格按照相关制度规定，细化并合理安排岗位分工，严格资金审核、拨付程序，切实加强对资金支付的审核，加强印鉴、票据使用管理，强化会计核算，完善对账制度，创建科学规范、监督制衡、管理有序的财政资金内部管理工作环境。二是切实加强对授权支付的实时监控。要求代理银行严格控制预算单位提取现金数量。实时监控中发现问题，应及时制止，严禁大量提现。三是大力推行公务卡制度。目前，我省公务卡尚处在试点阶段，应加快推行公务卡制度，使公务消费最大限度使用公务卡，减少预算单位提取现金数量。

2、尽快实施财库行横向联网，健全统一管理的信息系统。国库管理制度改革实行零余额清算后，财政与人行国库和代理银行之间的资金往来急剧上升，核算工作量也成倍增加，迫切需要进一步完善信息网络，减少财政拨款和退库款项的在途时间和划转环节，提高工作效率，保证财政资金的安全完整，实现数据一次录入、多方使用、资源共享，为政府资金的安全高效运行和国库监管提供高科技保障。同时，建立覆盖财政部门、预算单位、人民银行、代理银行的综合信息处理系统，保证用款计划的编制、调整、审批、报送的网上操作，财政支付管理实行网上审核、网上支付、网上清算、网上反馈，并实现财政部门、预算单位、银行三方的自动对账和多渠道监控各预算单位的零余额用款额度进行监管。

3、继续加大部门预算改革推进力度。预算编制和预算执行都是财政预算管理过程的重要组成部分，是总过程中的不同阶段，预算编制在前，预算执行紧随其后。预算编制范围、方法和支付方式的确定，对预算执行都有决定性影响。必须进一步加快部门预算、综合预算改革的推进速度，精细化编制预算，在预算编制环节即可控制授权支付的额度，提高预算的可执行性，使预算执行部门在监督零余额账户用款额度时有据可依。

4、加强零余额帐户改革的宣传和培训。预算单位从授权支付账户中大额取现，项目混用现象频频发生等许多情况都是因为预算单位会计对零余额业务不甚了解，需要财政部门加大对这方面的业务培训和宣传。加大国库改革的宣传力度，提高单位对改革重要性的认识，增强参与意识。同时应采取授课、现场指导等方式，对改革单位财会人员就零余额账户的有关政策、支付业务操作流程、会计核算等内容进行培训，使会计人员全面熟悉业务操作流程，督促他们照章办事，减少不合规情况的发生。对代理行制定切实可行的考核机制，提高代理行对零余额业务的重视程度，积极配合财政和预算单位开展工作。

参考文献：

[1]湖南省财政厅《国库集中收付改革资料汇编》2003

[2]中国水利水电出版社《国库集中支付实务》2004

[3]湖南省财政厅《国库集中收付改革资料汇编》2006年4月

[4]湖南省财政厅《国库集中收付改革资料汇编》2010

[5]高萍：积极推进公务卡结算方式改革 进一步规范国库集中支付管理[Z].2008