开发性金融助力新型城镇化建设

周玉婷

摘要：新型城镇化是党的十八大部署的建设中国特色社会主义的重大战略之一，开发性金融因其在制度建设、信用建设和缓解财政压力等方面独具优势，在支持城镇化方面进行了一系列有益的实践和探索。本文在阐述开发性金融独具融资优势的基础上，系统分析了开发性金融在破解我国新型城镇化建设融资难题的独特优势和作用。

关键词：开发性金融；新型城镇化；金融体制

一、我国新型城镇化建设融资的现状与问题

随着我国经济的高速发展和城市化进程的不断加快，对公共项目的需求也越来越大，仅仅依靠税收形成的财力显然无法满足新型城镇化建设中的巨大资金需求，财政集中供给公共项目建设资金的弊端也逐渐凸现出来。

（一）财政资金力不从心

由于新型城镇化建设带来的公共产品领域不断扩大，给财政造成沉重的负担，使财政支出捉襟见肘，这既限制了新型城镇化建设，使这个新经济增长点难以发挥对经济增长的贡献作用，又限制了公共事业的发展，难以满足社会公众日益增长的公共产品需求。

（二）财政资金与民争利

由于对公共项目没有进行合理的划分，政府对公共项目总是表现得过于热心，造成在许多盈利性的项目中也有政府直接参与投资和经营，挤占该由市场发挥作用的部分空间。政府包办太多，超出政府的管理能力和财政能力，尤其是后者，会造成财政风险积聚、扩散，滞延我国城镇化进程。

（三）财政资金效率低下

财政资金投入的实施主体往往是国有的或国有控股的行业公司，即便是实行招标制，非公有企业也难以中标。一是公共项目领域大多为长期垄断，市场未培育出国内有实力的建设公共项目的非国有队伍；二是制度限制其他非国有包括外资的进入。由于政府投入、政府采购中的腐败现象时有发生，使得公共项目建设投资实效大大缩水。

（四）举债经营风险加大

目前，我国大部分的公共项目建设都是依靠举债来进行，由于公共项目投资巨大，私企实力很难达到，因此就出现了政府为其贷款担保的情况，这既不符合担保法的规定，不利于规范政府行为，同时也加大了政府的风险。根据国家的有关规定，固定资产投资项目实行资本金制，但国内企业资本金门槛低，只有20-30%。由此可知，这些公共项目一旦建设就深陷70%以上的高负债率，先天不足，风险在所难免。

二、开发性金融在新型城镇化建设中的优势与条件分析

（一）开发性金融具有独特的融资优势与市场建设优势

开发性金融介入新型城镇化建设领域的优势主要表现在两个方面：一是周期上的匹配性，开发性金融机构资金来源于金融债券，期限较长，与新型城镇化建设的融资期限匹配较好；二是信用建设上的优越性，虽然公共项目建设贷款需要通过政府间接偿还，但作为开发性金融机构而言，这一偿还机制恰恰为促进政府信用建设，弥补体制缺损、制度缺损提供了极好的契机。以“辽宁棚改”为例， 2005年3月，国开行发放首笔30亿元贷款，给辽宁棚户区改造注入了启动资金。从实施情况来看，到2006年底，辽宁5万平米以上城市集中连片棚改提前一年结束，同时盘活了城市土地资源，提升了城市功能和形象。

（二）引入开发性金融应具备的条件分析

1、进行项目选择

项目选择需立足社会主义初级阶段经济社会发展的瓶颈制约和制度缺损的国情特点，按照科学发展观的要求和宏观调控政策目标，树立开发性金融理念，推进组织增信、建设市场，建立长期稳定的资金来源，引导社会资金投向，以缓解和消除经济社会发展和制度建设的资金瓶颈，实现政府的政策和目标。

2、进行必要的法制建设

目前我国的开发性金融尚处于发展的初期，其相关的法律制度建设很不完善，开发性金融要破解我国城建融资难题，在我国公共项目投融资体制中有效运行，必须加强相关方面的法律制度建设，积极探索为开发性金融机构进行专门的立法。

3、给予一定的政策扶持

国家政策强有力的支持，是开发性金融机构稳健运营的基础。政府应对开发性金融机构从政策上给予必要的支持和规范：一是进一步给予财政方面的支持。从国际上看，日本政策投资银行（ DBJ ）的资本充足率为11%、韩国产业银行（KDB） 的资本充足率 为1759%；二是明确在创新方面的优先探索权；三是明确在金融监管和财务监管方面的特殊需要和特殊安排。

三、开发性金融在解决我国公共项目融资中存在的几个问题

（一） 财政与开发性金融在配置和调节社会资源的过程中沟通协调不够

目前财政与开发性金融在投资中存在着决策分散、协调不够等问题。具体表现在政府资金使用的效果不佳、资源配置效率差、经济泡沫和重复建设问题严重、“撒胡椒粉”式地实施平均主义投资、向已经扭亏无望的国有企业仍一味地发放贷款“扶贫帮困”等问题，这些问题的存在充分反映了财政与开发性金融在配置和调节社会资源的过程中没用形成良性互动的局面。

（二）开发性金融融资渠道没有足够的保障

从目前我国固定资产和资本金管理制度的角度出发，足够的财政拨补资金是开发性金融发展的首要条件，但由于我国处于社会经济转型期，政府财力十分有限，不可能通过无节制的注资或补贴形式向开发性金融提供资金支持。因此，在财政资金紧张的情况下，如何拓宽开发性金融融资渠道是个亟待解决的问题。

（三）开发性金融法律制度建设和监管主体长期缺位

开发性金融在我国尚处于发展的初期阶段，其相关的法律制度极不完善，作为开发性金融机构唯一出资人的财政部，也没有完全建立起对开发性金融机构的内部监督机制来促使其开展投融资活动。因此，明确财政作为开发性金融机构出资人的管理职责也是个不容忽视的问题。

另外，开发性金融自身还存在着经营模式比较单一、多元化程度不高和开放程度不够等急需完善的问题。

四、对策建议

（一）构建财政和开发性金融的互动协调机制

从长期投资增长考虑，我国有必要现实地考虑引入开发性金融投融资方式来为新型城镇化建设服务，这无疑将在一定程度上缓解财政直接投资新型城镇化建设的压力。根据开发性金融机构长期监管主体缺位等问题，有必要在财政与开发性金融之间建立起一种规范制约的管理模式：即通过立法，明确在赋予开发性金融机构较大的业务经营自主权的同时，财政部要完全建立起对开发性金融机构的内部监督机制来促使其开展投融资活动，也即明确财政作为开发性金融机构出资人的管理职责。

（二）形成财政和开发性金融的依赖支持环境

目前我国开发性金融还处于成长期，开发性金融融资渠道范围窄且没有足够保障，在开发性金融融资数额和渠道出现困难时，财政应该在国家全局利益和预算约束下为开发性金融继续适当提供后续资金和政策支持，帮助开发性金融渡过难关，形成畅通的融通渠道。根据国外开发性金融机构的发展经验，财政除了向国家开发银行拨付资本金外，还注重增加资本准备，我国也应借鉴此经验逐渐形成增加资本准备的融资渠道。

（三）确定开发性金融的长远发展战略

在新型城镇化建设中，开发性金融可以借鉴国际成熟经验和运用国外成功的实践，与各地方、各城市进行广泛、深入的合作，共同推动规划先行工作。通过聘请国内外专家和机构共同研究规划，确定新型城镇化建设的基本功能和人口承受能力等，发挥城市的产业比较优势、区域优势，整合核心竞争力。在具体工作中，推动各地做好科学发展规划，分步实施，融资推动，大力推进我国新型城镇化提质、加速，打造生态、文明、现代的城市环境。

参考文献：

[1]Anjali Kumar， etu.Momestic Capital Markets for Infastrcure Financing——International Experience and Lessons for China[R].World World Discussion Paper，No377

[2]陈元.《发挥开发性金融作用 促进中国经济社会可持续发展》.管理世界[J]200407

[3]陈元.《改革的十年 发展的十年——开发性金融实践与理论的思考》.求是[J]200413