论行政调解中的权力制约

2013-04-29黄梦笛马泽

今日湖北·下旬刊 2013年6期

黄梦笛　马泽

摘要行政调解制度是行政机构解决当事人争议纠纷的一种非诉讼救济途径，在解决群众纠纷、缓和社会矛盾、构建和谐社会方面起了举足轻重的作用，但因各种原因，在我国的发展不甚成熟，存在着许多问题和不足，最突出的就是在行政调解中行政权力并没有得到很好的制约，本文从行政调解的主体着手，分析了行政调解的概念、条件及优点，指出了其当前存在的问题，在此基础上提出了加以完善的对策。

关键词行政调解自愿原则范围权力制约完善

行政调解作为一种解决纠纷，缓和矛盾的方法，在我国有着很广阔的适用范围，但是由于多种原因，目前发展的还不是很完善，其中最突出的就是行政调解中行政调解主体的权力并没有得到有效的制约，以致出现了很多偏差和问题。

一、行政调解的概念

“调解”作为一种传统的解决争议的方法，因具有省时、省力的优点，并且易得到当事人认同且加以遵守而流传开来。在市场经济飞速发展的今天，中国，作为一个新兴的发展中国家，面临着许多新问题、新挑战，而仅仅通过诉讼等手段加以解决，显然不符合经济行政的原则，也易引起败诉一方的不满，致使出现“执行难”等问题，而行政调解却可以较好地避免这些问题的产生。

一般而言，行政调解是指由国家行政机关主持，以争议双方自愿为原则，经过行政机关的调解、斡旋等活动，促成争议双方当事人互让以达成协议，从而解决争议的行政活动和方式。豍也有人认为，行政调解是介于人民调解和司法调解之间的一种调解制度，一般是指由国家行政机关出面主持，以国家法律和政策为依据，以自愿为原则，通过说服、教育等方法，促使双方当事人平等协商、互让互谅，达成协议，消除纠纷的诉讼外活动。豎综上，行政调解是指在行政主体的主持下，以争议双方当事人在合法范围互让以达成协议并自觉履行，从而解决争议的行政活动和方式。

二、行政调解中的问题

行政调解中的行政权犹如一把双刃剑。如果我们只重视依赖行政权推进争端的调解，而不重视规范和制约行政权，就可能在调解过程中产生行政权力的扩张，行政资源的滥用等一系列弊端，并最终导致行政调解体制的混乱。具体来说，现阶段的行政调解中主要存在以下问题：

（一）自愿原则的根基有所动摇

行政调解的基本原则是双方自愿，行政调解应在坚持自愿、合法原则的基础上，说服当事人互谅互让，行政调解的启动有两种方式，一种是当事人主动申请，如《道路交通安全法》第74条规定，对交通事故损害赔偿的争议，当事人可以请求交通管理部门调解；另一种是行政主体进行调解，当事人自愿接受，如《治安管理处罚法》第9条规定，对于因民间纠纷引起的打架斗殴或者损毁他人财物等违反治安管理行为，情节较轻的，公安机关可以调解处理。经公安机关调解，当事人达成协议的，不予处罚。但在实践中，这一原则并没有被认真遵守，特别是在欠发达地区，行政调解违反自愿、合法原则的情形比较普遍。例如，未经各方当事人同意，只是一方申请调解，便启动行政调解程序，或行政机关单方面启动调解、强制调解、越权调解、压迫调解（如以行政处罚为威胁）、违法调解，调解内容不符合法律规定；久调不决，故意拖延，使当事人失去索赔的机会；剥夺当事人的诉权；有意偏袒一方当事人，甚至收受贿赂，等等。行政调解协议不具有法律效力或许能缓解违反自愿、合法原则的调解所带来的弊端，但由于中国行政机关的绝对权威、当事人法律意识的欠缺、服从行政机关的传统观念、接近司法的障碍大量存在等种种因素，许多当事人实际上会被动和无奈地服从行政调解协议，部分行政调解开始带有强制性色彩，这就与自愿这一初衷背道而驰，在这之中，由于行政调解缺乏有效的监督和制约，行政主体极易由于利益诱惑、个人因素等而滥用手中的行政权力和资源，造成调而未解，实质上则是浪费了国家资源，又损伤了人民对于政府的信任度。目前影响行政调解存在的障碍性因素一是行政主体可能对纠纷双方当事人施加压力，使纠纷双方当事人不是出于自愿接受调解；二也是最常见的就是可能存在行政主体与一方当事人恶意串通损害另一方利益的情况，权力在此时就被轻而易举的滥用了。所以在合意调解纠纷的过程中，设置一个享有监督权的监督机关作为第三方很有必要。

（二）行政机关的调解行为经常过界，调解范围没有明确界定

目前，实践中行政调解的范围一般局限于民事纠纷、轻微违法行为、权属争议及行政赔偿和补偿的数额争议这几个方面，在我国，至今仍没有一部专门关于行政调解的法律颁布，这就为行政主体在具体进行行政调解的过程中出了道不小的难题，由于没有权威的法律依据来予以界定，在调解对象的确定上，总是会出现不同的行政调解主体的不同理解，在调解中就缺乏统一的行为依据，便会显得杂乱无章。

（三）行政调解程序混乱，调解协议效力不明确

许多行政机关在进行行政调解时，并不注重程序的重要性，往往会在无形中侵犯了当事人的合法权益，使当事人的程序利益受到侵犯而不自知。我国目前的法律法规中关于调解程序的规定较少，仅在《合同争议行政调解办法》中有了较为详细的规定，而《办法》也只规定了申请—受理—调解—终结—归档五个简单的程序，缺少了行政调解中最基本的应当听取当事人陈述和申辩、听证等方面的规定。调解虽然灵活，但也要有一定程序，如果没有程序的适当规制，缺乏最低限度要求的正当程序的保障，当事人也难以达到完全自由的合意的理想状态，就不可能有公正与合法的调解结果。

根据现行法律，行政调解协议不具有法律拘束力，其效用只能通过当事人自愿遵守协议而实现。如果一方当事人不履行协议，另一方当事人无法请求行政机关或法院强制执行，而只能就争议向法院提起诉讼。行政调解协议效力的欠缺，导致纠纷难以及时有效地解决、行政调解效用降低以及行政资源浪费，制约了行政机关调解的积极性，影响了争议当事人对行政调解的信任度，抑制了行政调解制度的适用。

（四）对于行政调解中的权力滥用，缺少监督与制约

一些行政机关为追逐一种“和谐”的画面或者变相提高办事效率，敷衍了事甚至强迫当事人接受调解结果，以不合理的“行政机关”形象自居，运用公权力干预调解事项，不尊重当事人的合意，其解决纠纷的宗旨并没有着眼于纠纷本身，而更多程度体现在灌输管理思路，导致调解的成功率降低，加大了解决纠纷的成本，极大损伤了公民参与调解的热情，降低了行政主体的威信。再者，一些调解工作人员收取一方当事人的贿赂，在调解中偏袒一方，不能真正做到公平、公正、公开，极大地违背了依法行政的原则，导致了行政权力的滥用。

三、完善行政调解的对策和建议

通过以上的分析论证，我们可以看出在完善行政调解制度的过程中，一个非常重要的环节就是权力制约。孟德斯鸠说过：权力导致腐败，绝对的权力导致绝对地腐败。这就要求我们不断完善和强化权力制约机制，以促使行政调解向着更加理性、更加良性的方向发展。

（一）坚持自愿原则

1、程序启动自愿。在调解程序的启动上，必须经各方当事人的同意，充分尊重当事人的意思自治，否则，即使勉强达成调解协议，在事后的执行上也极有很可能面临执行难的后果。

2、调解过程自愿。调解过程中，行政机关应当保持中立，平等的对待各方，保护当事人的合法权益。在当事人的同意下，促成双方互谅互让，依法达成调解协议，解决纠纷。

3、协议执行自愿。调解协议达成后，行政调解主体应该监督调解协议的执行，在执行出现反复与困难时，可以在法律规定的范围内予以适当的帮助，但是不能出现偏袒一方的情况，更不能动用公权力强制执行。

（二）明确界定行政调解的范围

行政调解的范围应包括：

1、与行政管理有关的民事纠纷。现代社会中，有关权利和利益的各种民事性质的纠纷日益增多，当法律有明确规定时，又因为行政调解具有便捷性、高效性，由行政主体去调解这些纠纷能够及时迅速地化解矛盾，维护社会秩序和稳定。比如说，《治安管理处罚法》第9条规定：对于因民间纠纷引起的打架斗殴或者损毁他人财物等违反治安管理行为，情节较轻的，公安机关可以调解处理。

2、部分行政纠纷。其实，在现实生活中行政纠纷纳入行政调解符合人们心理需求，有助于问题的解决，可纳入行政调解范围的行政纠纷一般包括，关于行政赔偿、补偿数额的争议及行政主体自由裁量权范围内的行政纠纷。所以，出台专门的法律法规，健全法律体系，完善法律法规，统一法律依据，对于行政调解的权力制约工作是极具建设性的一项措施。

我国的法律体系中，有关行政调解的实体法尚无统一的法典，规定也较为分散，现有的有关调解的法律文件，也仅有司法部于1990年4月19日发布的《民间纠纷处理办法》、《人民调解法》等，较为零散。然而挪威、美国都先后制定了《纠纷解决法》，欧盟和联合国也正在着手起草倡导适用调解手段解决社会矛盾、纠纷的法律文件。可见，行政调解是现代法律制度发展的一个不可逆转的大趋势。我国应该适应社会的变革要求，尽早修订相关法律，以填补相关法律空白。在条件成熟时，全国人民代表大会及其常委会应考虑制定统一的《行政调解法》，在《行政调解法》中，明确界定各种制度化调解机构的权限、效力、人员构成及资质条件，确定国家和各级政府对不同的调解所应承担的资源投入、管理、监督、保障的职责和权限范围；解决调解以及其他纠纷解决程序与正式的司法程序之间的冲突，减少各种机制之间的冲突和重复，使包括司法在内的纠纷解决机制整体运行更为合理和有效；建立对调解的司法审查与救济程序，保障当事人的合法权益和社会公正。豏此外，赋予行政调解书一定的法律效力，对于行政调解权威性和执行力的提高也是十分必要的。

（三）完善行政机关调解的程序，强化调解协议效力

1、申请和受理。在申请和受理阶段，行政调解必须经过当事人主动申请或同意，才能够予以受理，进入调解程序，不能够违背当事人的真实意愿，强行予以调解。

2、引入监督程序。权力在阳光下运行，才能够有效的预防腐败。这一点可以借鉴行政处罚和行政许可中的听证程序，使无利害关系的第三方参与到行政调解的过程中，作为整个流程的监督者。

3、回避的规定。回避是诉讼活动中普遍确立的一项保证裁判公正的原则。为了保证行政调解的公正，确保调解人员的公正无私，应当规定与一方当事人有利害关系的调解人员实行回避，对方当事人发现调解人员与另一方有利害关系的，也可向调解机关申请回避。

4、强化调解协议效力。若一方当事人违反行政调解效力，另一方当事人不能从已达成的行政调解协议中获得任何利益，只能重新寻找保护权利的途径，这显然不利于节约司法资源、不利于相对人权益的保护。要改变上述不利情况，只能强化行政调解的效力，实践中，可以将其效力等同于合法有效的民事协议，当有一方反悔时，另一方可持协议直接要求法院进行确认。若经法院审查，该协议合法、自愿，即应确认其效力，若一方不履行，则法院或者相关行政机关可以强制执行。

行政调解制度是纠纷当事人寻求行政救济、解决社会纠纷的一种有效方式，但因在我国目前状况下，发展并不是很成熟，还没有充分发挥其解决社会纠纷，缓和社会矛盾，节约公共资源，促进社会稳定的积极作用。因此，需要加以完善。

注释：

豍张树义.纠纷的行政解决机制研究—以行政裁决为中心[M].中国政法大学出版社2006：177.

豎崔卓兰.行政法学[M].吉林大学出版社，1998：210-211.

豏崔春，袁峰.“我国行政调解制度的不足与完善探析”[J].现代商贸工业，2009（1）：76.

参考文献：

[1]张树义.纠纷的行政解决机制研究—以行政裁决为中心[M].中国政法大学出版社，2006.

[2]崔卓兰.行政法学[M].吉林大学出版社，1998年版。

[3]刘华，姚燕.简述行政制度”[J].行政法学研究，2006（2）.

[4]白雪飞.“浅析行政调解制度的几个问题[J].河南广播电视大学学报，2007（1）.

[5]日]棚濑孝雄：《纠纷的解决与审判制度[M].王亚新译.中国政法大学出版社，1994.

[6]李浩.“调解的比较优势与法院调解制度的改革”[J].南京师大学报（社会科学版），2002（4）.