谁在监控交通违章

彭波

去年，广东省审计厅提交了一份关于电子眼的审计报告，报告指出，广东省有12个市利用社会资金建设了28个电子眼项目。而正是在广东，发生过不但外包电子眼，同时将电子眼执法权也外包的事情。

“创新”的模式

国内的电子眼充当“警察”执法，最早发生在1988年的北京，两套从意大利引进的电子监控设备，被认为是“电子警察”在我国走上执罚道路交通违法行为的标志。2004年5月1日，《中华人民共和国道路交通安全法》实施，该法首次为使用“电子警察”执罚道路交通违法行为确立了法律地位，电子眼成为警察眼睛在时间和空间上的延伸。同年，广东省范围内出现了第一批电子眼警察。

然而，一年之后，广东陆丰电子眼就被曝出存在执法权外包的情况：2005年9月，陆丰交警大队经过陆丰市政府的同意，由东莞市创安电子有限公司出资建立道路交通安全电子监控系统。监控系统的设备成本在处罚款中扣还给东莞创安电子有限公司。其模式为企业出资投入设备并负责运行和维护，将记录交给交警部门，然后从每笔罚款中提取一定比例来偿付投资。事件曝光后，汕尾市纠风办对陆丰交警大队提出口头整改意见。交警大队在2006年7月停止流动测速车上路执勤，并变更为测速设备投资主体。

对于陆丰的电子眼外包，中山大学岭南学院财税系主任林江教授曾对媒体表示：由于当地财政不想多出钱，就同企业合作，让企业投资安装电子眼，用监测闯红灯和超速得到的罚款作为回报，这在当时还被作为创新案例。

但陆丰事件结束没多久，2006年东莞石碣镇的电子眼又被曝出“由石碣镇政府和民营企业共同投资和管理”，被抓拍的违章车辆信息因为没有与当地交警系统并网，车主无法查询自己的违章信息。

这个把交警的执法权都外包给民营公司的项目，很快被广东省公安厅叫停。

2006年9月1日，广东省公安厅出台规定，申明电子眼必须由公安机关向政府申请拨款安装，任何单位和个人不得以出资、合作等方式，利用交通技术监控设备经营牟利。并特别提出：“对于非政府投资的交通技术监控设备，所采集的数据一律无效，不得录入道路交通违法信息系统，不得作为处罚依据。”

可惜的是，尽管广东省公安厅已经明确告知，但2012年审计厅的报告却把6年前的《规定》放在了一个尴尬的位置上。

2012年7月27日，广东省公安厅对审计报告做出回应，称将迅速组织开展核查整改工作，彻查“电子眼”不规范问题。

表面与背后

其实，电子眼外包的问题并非广东独有，2008年1月9日，《四川日报》刊登《电子警察也可BOT？》，曝光成都市电子警察系统采用的便是BOT模式，由私营企业四川浩特通讯有限公司投资建设成都市电子警察系统，作为回报，四川浩特从每一个交通违法行为人缴纳的100元罚款中分得39元。

BOT是私人资本参与基础设施建设，向社会提供公共服务的一种特殊的投资方式，包括建设（Build）、经营（Operate）、移交（Transfer）三个过程。

四川浩特在官方网站上将此称为“成都市电子警察工程是浩特公司在智能交通业务方面的成功案例之一”。

在陕西兴平，西安青山电子科技有限公司雇用的人员上路坐在测速车里拍照，每人每天查超速指标50辆，每月完成指标发给工资1000元，指标超出的部分由员工提成。

可见，在广东被明令禁止的电子眼BOT模式在其他城市正大光明地使用着，只有警察才有的执法权被让渡了出去。

电子眼能不能BOT，也曾引发争议，有人认为，这么做不但可以解决地方财政不足，也可以解决当地警力不足。但正是BOT将警察执法权也做为经营的一部分被让渡出去，才让人担心，有网友评论说“电子眼作为公共硬件设施，应由政府财政出资；而作为维护交通秩序的工具，它与特定的公职权限关系密切，执法权岂能因为警力原因就被轻易让渡。”

另有一些专家则给出可以两全其美的解决方式，即从BOT形式转化为BT形式，将私人资本参与基础设施建设中的建设（Build）、经营（Operate）、移交（Transfer）三个过程变成建设与移交两个过程，政府部门可以同私人企业协商，用支付租金等方式先期使用建设好的电子眼设备，由于没有私人企业经营的过程，也就不存在执法权被让渡的问题。

对于这种理想的方式，林江教授认为：在一个地点设置一台电子眼，加上它的后台设备，不包括土建等设施，一次性投入大约就有七八万元左右。一个城市数百上千个电子眼就是一笔不小的开支，企业不会做赔本买卖。他们之所以愿意采用BOT模式，就是因为其中有稳定的罚款收益。

就在广东省审计厅出具关于电子眼的审计后，广东媒体同时曝出广东全省在2016年前将新增96万个电子眼，加上需要改造的电子眼，公共安防市场将分享300亿元“大蛋糕”。

这块肥肉已经吸引了多家上市公司，并且为了吸取BOT模式的教训，一些上市公司改变了做法，如“平安仲恺”视频监控（二期高清）项目390个视频采用“企业建设、政府租用”的模式，由中国电信惠州公司承建340个视频点、3个治安卡口和3个视频监控中心，广电网络惠州公司承建50个视频点、2个治安卡口和1个视频监控中心。

对此，并不看好BT模式的林江教授表示，电信公司也要赚钱，如何界定租金的过程中，会存在很多问题，不排除会有利益输送，一旦存在利益纠葛，其危害同BOT模式一样仍会产生诸多不公平，只不过被隐藏得更深。

外包催生的问题

采用BOT模式建立的城市电子眼，被投诉最多的问题是受罚者的“被违章”与“被超速”。私人公司以盈利为目的，那些被外包出去的电子眼项目，是创收的绝好手段。

在东莞石碣镇，电子眼拍到违章后，负责监管的公司并不会立刻通知车主，车主在不知情违章的情况下，依然如故，直到收到“巨额”罚单，而企业则获得了大笔收益。

在陕西兴平，电子眼外包后，私人公司改造了测速仪，这台被下达任务的机器，每天得完成拍1000个超速车辆的任务，如此相关人员才有工资与提成。所以，无论司机是怎样的“龟速”行驶都没有用，在测速仪那里，均“被超速”。

而在交通违章的认定上，一些城市的相关部门全凭私人投资方的“电子眼”说话，并不去追究“电子眼”的设置本身是否违规，城市街道边无明显标志的车辆内、高速路栏杆后都可能隐藏着摄像头。

一名在东北某城市运营电子眼的公司职员告诉《中国周刊》记者，监控违章信息的职员，可以不把违规视频截图报给警察，在一定的权限范围内将其删除，并且可以把一些特殊车辆的信息在系统内进行“屏蔽”，使得车辆即使违章，在录入时也不会有车牌号码的显示。

鉴于这些问题，全国政协委员周振中就曾提出，“电子眼”采购必须进行公开招投标规范管理，纪检监察审计部门要对类似项目的实施进行全程监控，防止管理部门和生产厂商形成共同的利益链条。

然而，这项提议至今也未被采纳。

前述公司职员称，他所在的城市，当地警察只负责高速上的电子眼监控。市内电子眼监控的工作，被两家公司瓜分。他们的监管人员分别为70人与20人，倒班制，每人每天都有200个抓拍任务量，如果没有完成就需要加班。超过200个，则每个违章有两毛钱的提成。

现状就是如此，在某一城市，电子眼禁止外包；在另一城市，电子眼可以外包。