规范“电子眼执法”的思考

马 涛

（解放军装甲兵工程学院，北京 100245）

2012年7月，广东省审计厅公布了一份审计报告显示：广东省有4市7套（台）电子眼设备超期未送检，10市358套（台）抓拍电子眼闲置未用，部分地区电子眼故障率高。更为令人震惊的是：广东省质监局网站两年来仅公开237台电子眼测速仪的送检报告。截至2011年底，全省在用的“电子眼”设备共9682套（台），送检数不及3%。［1］这就意味着该省的电子眼存在着极高的“误拍”可能，“被超速”、“被压线”的车主随时会出现。“火眼金睛”的电子眼也会“瞎拍”！这一报告一经曝光立即引起舆论哗然。“电子眼”执法的合法性及适当性问题又一次成为人们质疑的焦点。

一、“电子眼执法”的法理分析

“电子眼”又称“电子警察”，是“智能交通违章监摄管理系统”的俗称，1997年在深圳研制成功后开始在全国逐步推广使用［2］。所谓“电子眼执法”是通过多种电子技术实现对机动车的全天候监视，捕捉车辆违章图文信息，并由公安执法部门根据违章信息进行事后处理，这是一种新的交通管理模式。这种新型的交通管理模式，在一定程度上缓解了公安交警部门警力不足的问题，为降低交通事故，解决城区拥堵起到了一定的积极作用。但是，我们也不免要问，电子眼代替交通警察执法在法理上有无依据？

“电子眼”执法从其本质上说，是公安交通管理部门利用电子设备在执法人员不在现场的情况下，对交通违法行为做出的记录、取证、处罚等，这是一种交通管理部门的非现场执法行为，其行为主体仍是享有交通管理执法权的交通管理部门，而电子眼只是交通管理部门执法时借助的工具。有人认为《中华人民共和国道路交通安全法》第114条［3］的规定为“电子眼执法”提供了法律依据。其实，从该法条的规定看恰恰强调了所谓的“电子眼执法”，只是允许公安机关交通管理部门依据电子眼的监控记录资料执法，真正的执法者还是公安交通管理部门，而非电子眼。从2005年起，我国各地政府及其公安交通管理部门在市区的主要干道都相继安装了电子自动摄像、拍照系统等电子监控设施。在高速公路和城市快速路以及汽车专用道路等道路上，也安装了激光测试仪等电子监控设备，测量机动车是否超速。电子眼在交通执法上的作用日益突显，但值得注意的一点是，交通执法部门有时似乎已忘记了自己作为行政执法者的职责，忘记了电子眼的记录资料只是“可以作为执法依据”这一重要事实，而是完全依赖电子眼进行执法，这才会有“电子眼执法”的说法，才会有社会各界对这一现象的质疑。

二、“电子眼执法”的弊端

“电子眼执法”作为一种非现场执法，从其一产生就备受争议。随着电子眼的广泛应用，其弊端更是日益显露。

（一）与行政执法的基本原则相悖

首先，行政执法的根本目的是预防而不是处罚，行政执法不仅要合法，更要合理适当。而利用“电子眼”执法确实可以及时发现记录交通违法行为，但“电子眼”毕竟只是机器，它不能按《中华人民共和国道路交通安全法》第87条的规定［4］执法，不能及时向当事人指出违法行为，不能对违法行为的情节做出人性化的判断，不能给予违法者口头警告后放行，当然也无法及时地纠正违法行为。它唯一能做的就是记录下违法行为，等待日后的罚款。这样的行政执法已经不再是惩罚与教育并重，这样的执法只是为了惩罚而执法。

（二）相对人的权利无法保障

“电子眼执法”不利于保障行政相对人的知情权、陈述权和申辩权。首先，“电子眼执法”无法实现《道路交通安全违法行为处理程序规定》中规定的现场执法的简易程序。如：不能及时告知当事人违法行为的基本事实、依据、拟作出的行政处罚及其依法享有的权利；不能及时听取违法行为人的陈述和申辩等。其次，“电子眼执法”中违反了行政执法一般程序的规定。如：不能及时询问当事人违法行为的基本情况，并制作笔录；不能书面告知违法行为人或者机动车所有人、管理人违法行为的基本事实、依据、拟作出的行政处罚及其依法享有的权利；不能及时对当事人陈述、申辩进行复核等。在“电子眼执法”过程中，往往只是事先填写好罚款单，过一段时间后才通知当事人，当事人的知情权、陈述权和申辩权根本无法保障。一个典型的案例发生在2006年，安徽来京人员杜某，从2005年7月至2006年6月，驾车在京城同一地点闯禁行车105起，被罚款10500元，而他对此毫不知情。杜某怎么会在完全不知情的情况下，在同一地点因违章行车被处罚了105次，这是让人难以接受的。如果他在第一次违法时就收到了通知，那么以后的104次可能都不会发生。这让我们不得不再次反思，“电子眼”的执法，到底是为了罚款而执法，还是为了防止违法而执法？当前“电子眼”的执法只能让我们看到它在罚款上的成效，却难以看到其在及时制止违法上的作为。

（三）执法对象有争议

当前，“电子眼”在记录违法事实时，只能拍下违法车辆的车牌号，以此确定的处罚对象只能是机动车所有人。而我们不免要问：法律设立行政处罚的目的是要惩处违法行为还是惩处机动车所有人拥有机动车的事实？换言之，应当受处罚的是实施了违法行为的人，还是曾经被记录下有违法行为的机动车的所有人？如某车主的车辆被记录下在同一地点超速数次，被罚款上千元，但违章地点是车主根本没有去过的地方。后经交警部门查实：有人违法套用了他的车牌。尽管交警部门最终还了这名车主“清白”，但从这件事来看，目前电子眼的取证执法还存在漏洞。又如机关企事业单位的车辆、汽车租赁公司的车辆、外借给朋友的私家车等，很多情况下，车辆的驾驶人和所有人不是同一人，而在无法明确实际违法者时受处罚的往往只能是车辆所有人，这对车主极为不公平，也失去了行政处罚的真正意义。

（四）行政执法权的独立性被破坏

《关于广东省2011年度省级预算执行和其他财政收支的审计工作报告》中还披露：“有12个市利用社会资金建设28个‘电子眼’项目，违反公安部及省公安厅的有关规定，不利于‘电子眼’公益性管理。”［5］这一现象并不只在广东出现，很多地方出于资金等其他原因考虑也有引入私营资本建设电子眼项目，甚至是交管部门与企业合作管理“电子眼”设备。行政执法权作为人民赋予行政机关独享的神圣权力，只能由政府相关职能部门独立行使，只有这样才能保证行政权行使的公正性和严肃性。而私营资本的介入，难以避免企业为了收回投资成本和创造稳定的罚款收益参与到具体的执法活动中，这就破坏了行政执法权的独立性，难以避免的出现权力商业化，最终导致行政处罚丧失公正性。

（五）执法准确性遭质疑

“电子眼”质量的好坏直接影响到行政处罚的准确性和权威性。而我们在广东省审计厅公布的数据中看到，“问题电子眼”可能大量存在。更有甚者，有些地方把电子眼设备的管理外包给私营企业［6］，这严重影响到道路交通执法的严肃性和公正性，损坏了交警和政府的形象，降低了政府和交管执法部门的公信度。人们不免质疑：问题电子眼有过多少次的“瞎拍”？“电子眼”的记录是否会受利益支配而被人为修改？我们有多少次是“被超速”、“被违章”？这一系列的质疑严重影响了“电子眼执法”的公信力。

三、“电子眼执法”的规范

针对当前“电子眼执法”暴露的种种弊端，有人提出取消“电子眼执法”。笔者认为，当前电子眼在各地的道路交通运行中已承担起违法取证的重要职责，电子眼的应用弥补了警力不足的缺口，有利于促进机动车驾驶者自觉守法，有利于维护道路交通安全顺畅。因此，我们不能因噎废食，不能仅仅因为它存在不足就否定它的价值，我们应该做的是找出解决问题的办法。为此，建议如下：

（一）树立重教轻罚的执法理念

观念指导行为。我国设置“电子眼”辅助执法以来，之所以会出现前述各种违反行政执法宗旨的现象，根源在于各地政府及交管部门对电子眼的认识错误。行政处罚的根本目的在于预防而不是罚款创收，“电子眼”只能是执法机关的辅助工具而不能异化为“罚款机”。道路交通管理部门必须树立重教轻罚、依法行政的理念，必须明确罚款不是行政执法的最终目的。“电子眼”采集的数据只能是执法的参照依据而不能是唯一依据，电子眼决不可取代交管部门执法。另外，要真正做到教育与处罚并举，在处罚的同时要给车辆违法者被教育的机会。如可以在处以罚款的同时，规定对于违法次数超过3次的机动车驾驶人约见谈话，对于违法超过5次的机动车驾驶人组织集中学习等。

（二）严格电子眼管理

“电子眼”作为交通执法的重要辅助设备，是技术性要求很高很特殊的设备。“电子眼”质量好坏直接影响执法准确性和权威性，因此应对“电子眼”的生产制造、安装使用进行强制的严格有效的管理，确保其正常运行，数据精准。首先，要建立严格的“电子眼”设备国家标准和行业标准，各地在安装电子眼设备时，只能使用符合国家标准和行业标准的产品。其次，要完善“电子眼”设备维护制度。对已投入使用的“电子眼”，要按照国家规定进行一年一度的强制性年检和不定期的随机抽检，定期维护、保养，并设立管理档案，不合格的监控设备一律不得继续使用，要确保由专门的技术质量监督管理部门完成上述工作。最后，要确保电子眼由国家执法机关统一管控。要通过立法禁止非政府部门介入电子眼的投资和管理，杜绝“电子眼经济”。

（三）严格执法程序

“电子眼执法”在很多方面无法确保程序正义在行政执法中的实现，为此，应积极采取补救措施。首先，在设置有电子眼的相关路段，应该辅助设置其他多种有效的提示标志，特别是速度限制标志，让驾驶员实时掌握路况，有足够的精力和能力保持安全驾驶速度。其次，为确保当事人及时知晓、核实并纠正违法行为应细化“电子眼”辅助执法的程序，尽量使其更为人性化。如规定交管部门应尽可能以最快的方式向当事人通知违法信息，可以通过手机短信或利用电子邮件即时发送违法信息及图片，通知信中还应同时指正当事人的行为，给当事人以正确合法的引导；又如为确保当事人的申诉权，让当事人有地方“说话”，应建立相应的纠错机制，如提供电话查询平台等。

（四）完善处罚制度

如前所述，目前“电子眼”拍到的只是处在违法状态的车辆，但处罚的对象又只能是人而不是车，因此交管部门用“追究车辆”的方式来“追究当事人”。这样，有可能导致处罚对象错误，使真正的违法行为人逃避处罚。为弥补漏洞，让处罚更公正合理，应尽快开发人车共照技术，即在拍车牌的同时拍下驾驶员的照片，确保真正的违法者得到处罚。另外，为防止因车辆被套牌而导致的误判误罚，在处罚前要对车辆进行核实，要比对“电子眼”监控记录的违法车辆信息与车辆登记注册信息（车型、颜色等车辆外观特征数据），确认无误后方可实施处罚。最后，为了确保处罚的适当性，要由经过培训的专业人员负责违法数据的录入，区分情形分别予以处罚。

综上，只要各级政府和交管部门树立以人为本的执法理念，认清“电子眼”作为执法辅助的地位，抛开以电子眼代替交警执法的错误观念，积极应对交通问题，就一定能出台让民众拥护、理解和支持的管理措施，使电子眼在维护交通安全、制约交通违法方面更充分地发挥作用。

［1］［5］广东省审计厅《关于广东省2011年度省级预算执行和其他财政收支的审计工作报告》［DB］.http:／／www.rd.gd.cn ／rdgz／jdgk ／201207 ／t20120731＿125789.html.

［2］电子眼［DB］.http:／／baike.baidu.com ／view ／27783.htm.

［3］《中华人民共和国道路交通安全法》第114条规定：“公安机关交通管理部门根据交通技术监控记录资料，可以对违法的机动车所有人或者管理人依法予以处罚。对能够确定驾驶人的，可以依照本法的规定依法予以处罚。”

［4］《中华人民共和国道路交通安全法》第87条规定：“公安机关交通管理部门及其交通警察对道路交通安全违法行为，应当及时纠正。公安机关交通管理部门及其交通警察应当依据事实和本法的有关规定对道路交通安全违法行为予以处罚。对于情节轻微，未影响道路通行的，指出违法行为，给予口头警告后放行。”

［6］此前媒体曾曝光：东莞石碣镇电子眼“执法外包”案例，违章记录和通知均由民营企业负责，监测闯红灯和超速得到的罚款则作为投资回报。