美欧支付机构客户滞留资金监管实践的比较与借鉴

【摘要】《非金融机构支付服务管理办法》及其实施细则的出台，对规范非金融机构客户备付金管理，保障当事人合法权益起着重要作用。但与美欧等国相比，我国在非金融机构客户备付金的监管上还存在一定不足，仍需进一步完善。本文拟在比较分析美国与欧盟支付机构客户滞留资金监管实践的基础上，深入剖析当前我国非金融机构客户备付金监管实践中存在的问题与困难，以期借鉴国外监管经验，完善我国非金融机构客户备付金管理制度。

【关键词】滞留资金；监管实践；比较；借鉴

一、美欧支付机构客户滞留资金监管实践的比较

（一）美国的监管实践

美国目前还没有专门针对非金融机构支付服务的法律法规，而是沿用现有法律对非银行机构支付业务实施行业性管理，此类业务被通称为“货币服务业务”，提供此类业务的机构被称为货币服务机构。美国对货币服务机构客户滞留资金的监管主要通过以下几方面进行：

1.政府行政监管。政府行政监管主要是通过联邦存款保险公司（FDIC）提供的存款延伸保险来实现。具体的监管方法是，FDIC将货币服务机构支付平台上的客户滞留资金（即客户资金）视为负债，而不是联邦银行法中定义的存款，FDIC规定每个货币服务机构必须在FDIC规定的银行中开立一个无息账户，货币服务机构支付平台上滞留资金必须及时存放在相应的账户中，并规定每个用户账户的保险上限为10万美元，保险费由这些滞留资金在银行产生的利息缴纳。这种做法既可避免货币服务机构人为延长资金的在途时间，又可解决货币服务机构和用户之间的利息分配问题。同时，当货币服务机构资金出现风险时，可以用保险金来降低客户损失。

事实证明，FDIC通过为全美包括货币服务机构在内的近万家独立注册的银行和储蓄信贷机构提供保险，在保护包括货币服务机构客户在内的存款人利益、保证支付体系安全、维护金融秩序稳定等方面起着重要作用

2.行业自律监管。根据行业自律规则，货币服务机构须在用户协议中承诺对自有资金和客户备付资金进行严格分离，不会将客户备付金用于公司运营或其他目的，不会在破产程序或者破产还债程序启动的情况下，自主将客户资金归于债权人等。

3.实行特别的保证金制度。出于保护消费者以及金融安全考虑，2000年美国国会通过了《统一货币服务法》（Uniform Money Services Act）。该法案要求货币服务机构申请货币服务许可时必须向监管部门提交5万美元的保证金，如果申请者或者其授权代表人拟在一个以上的地点提供货币服务，则每增加一个地点需要额外提交1万美元保证金，保证金上限为25万美元。同时，监管部门有权在申请者或者持牌人出现不良财务状况、有证据表明资本净值减少、财务损失或者其他有关情形出现时，提高其保证金额度的要求，最高上限为100万美元。

（二）欧盟的监管实践

在欧盟，非金融机构支付服务的提供商被界定为电子货币机构，欧盟将电子货币机构支付服务平台产生的沉淀资金纳入其电子货币监管体制。在沉淀资金是否可以进行投资的问题上采取了肯定态度，并按照银行业审慎监管的原则予以管理。为保障电子货币机构履约能力，加强沉淀资金监管，2000至2009年，欧盟先后制定并实施了《修改〈关于信用机构业务开办与经营的2000/12/EC指令〉的2000/28/EC指令》（以下简称2000/28/EC指令）、《关于电子货币机构业务开办、经营和审慎监管的2009/110/EC指令》（以下简称2009/110/EC指令）等多部法律法规。综合来看，监管措施主要如下：

1.严格投资限制。《2009/110/EC指令》規定，电子货币机构的投资应不少于未偿付电子货币总额，并只能投资于以下资产：（1）信用风险为零且具有充分流动性的资产；（2）欧盟《2000/28/EC指令》界定的“A区国家”信用机构的活期存款；（3）流动性充分、不在第一种情况之内、主管机关认为合格并且有关电子货币机构拥有合法股份或必须与之实行并表监管的企业债务工具。活期存款与债务工具不得超过电子货币机构自有资金的20倍。

2.加强投资风险管理。为规避因投资而产生的市场风险，电子货币机构可以运用流动性充分、且与利率和汇率相联系的表外工具，但前提必须是在交易所交易的衍生工具，并受每日持仓量限制，且外汇合同的原始到期日不得超过14天。同时，欧盟成员国应采取合适的限制措施，以应对电子货币机构投资所产生的市场风险。在资产价值计量上，采用成本与市场孰低法，如果资产价值低于未偿电子货币总额，主管机关应确保电子货币机构立即采取合适的补救措施。为此，主管机关有权临时允许以上述资产之外的其他资产来支持未偿电子货币总额，但不得超过债务或自有资金总额的5%，并以数量少者为准。

3.明确实行账户分离。出于对支付服务用户利益的保护，《2009/110/EC指令》明确规定，电子货币机构要确保通过发行电子货币所获得的客户资金的安全。电子货币机构要将其自有资金与未兑现的电子货币兑换资金完全分离，为电子货币兑换资金专门开立账户。

4.完善风险管理制度。鉴于电子货币机构面临技术等各种金融与非金融风险，监管指令明确要求电子货币机构必须具备稳健与审慎管理、行政管理和会计核算程序，以及适当的内部控制机制。

二、当前我国非金融机构客户备付金监管实践中存在的问题与困难

2010年6月，我国《非金融机构支付服务管理办法》（以下简称《管理办法》）正式出台。总体来看，《管理办法》对非金融机构客户备付金的法律监管主要体现在以下几点：一是备付金的性质明确界定为非非金融机构自有财产，禁止非金融机构以任何形式挪用客户备付金；二是在备付金的持有形式上，要求非金融机构必须选择一个商业银行进行存管，专户存放客户备付金；三是强调了商业银行的协作监督责任，要求其应当对存放在本机构的客户备付金的使用情况进行监督；四是明确了人民银行的法定监管主体与职责。

但是，由于《管理办法》只是对客户备付金的管理作了原则性规定，对客户备付金动用规则与收益分配等问题仍未明确，导致实践中对客户备付金的监管存在一定的困难和问题。主要表现如下：

（一）非金融机构内部控制尚不完善

目前大部分非金融机构尚未单独设立专门的客户备付金管理部门，在岗位设置、人员配备、权限设置上没有明确规定，缺乏针对客户备付金管理的内控制度、相应的技术管理手段以及业务交易处理和资金清算的有效应急管理机制。

（二）存管银行很难对客户备付金进行有效监督

从目前实践看，存管银行与非金融机构在业务系统并未实现对接，存管银行对客户备付金监督的第一手资料主要来源于非金融机构报送的信息，如果非金融机构提供的信息资料不够真实和准确，则存管银行很难进行有效监督。管理手段有限，加之客户备付金的实际控制权仍由非金融机构掌握，容易引发客户备付金被挪用等风险。

（三）没有对存管银行资格进行明确

《管理办法》明确界定了存管银行对客户备付金的协作监督责任，但是并未对客户备付金存管银行应具备的条件作出规定。由于风险管理水平不同，不同商业银行在客户备付金的管理能力上存在一定的差异性，因此有必要对客户备付金存管主体资格认定作出明确规定。

（四）客户备付金的沉淀利息如何处理不明确

从性质上看，客户备付金不属于非金融机构，而是客户的个人财产，但是实际上客户并不能取得相应的利息收入。目前非金融机构通常把客户备付金中的一部分存于銀行获得利息收入，客户备付金的流动性成为非金融机构的主要收入来源之一。客户备付金收益分配不明确，容易引起权益之争。

三、给我们的借鉴

（一）强化非金融机构内控制度建设和外部监管

在内控制度建设方面，非金融机构应当着力加强内控制度建设：一是严格执行客户备付金与自有资金相分离的账户管理制度，并及时向监管部门报备账户开立情况。二是（下转第209页）（上接第207页）在非金融机构内部设立独立的专门管理部门，并在此基础建立分级审批制度，将客户备付金操作和管理岗位作为要害岗位进行管理，形成分工合理、相互制衡的内部组织架构和风险控制制度。

在加强非金融机构外部监管上，存管银行应切实履行客户备付金的监督责任，通过在技术上与非金融机构进行业务系统相连等措施，实现对非金融机构支付交易的实时监测，并建立与非金融机构间的客户备付金每日对账制度，确保客户备金的安全与合法使用。同时强调人民银行的监管职责，通过定期或不定期的现场或非检查，对非金融机构或存管银行客户备付金管理情况实施监督或再监督。

（二）建立和完善政府监管和行业自律相结合的监管体制

在现有法律框架下，充分发挥人民银行支付清算管理职责，进一步夯实人民银行对客户备付金监管的主体地位，同时积极发挥支付清算协会自我管理、自我约束作用，通过行业自律的力量促使非金融机构切实履行在客户备付金使用与管理中的责任与义务，最终实现政府监管和行业自律有机结合的监管格局。

（三）明确将客户备付金定义为负债

从性质上看，客户备付金主要指客户预存或留存在非金融机构的货币资金，以及由非金融机构为客户代收或代付的货币资金。这些货币资金由非金融机构过去的交易或者事项形成，预期会导致经济利益流出非金融机构。因此在某种意义上，客户备付金符合会计要素中关于“负债”的特征。为此建议不妨借鉴美国的监管经验，将非金融机构客户备付金界定为负债，禁止其用于借贷、投资等其他金融活动。这一做法也与当前我国非金融机构的经营管理能力相适应。

（四）建立并实行存款延伸保险制度

建立并实行存款延伸保险制度，可以在非金融机构发生经营危机或面临破产倒闭时，将保险账户上资金的部分或全部用于提供财务救助，这有利于保障客户的权益。同时将客户备付金存放到监管银行规定无息账户中，既可以防止客户备付金被挪用的风险，也解决了客户备付金产生利息的归属分配问题。在具体做法上，建议通过完善法律法规，强制要求经人民银行许可的非金融机构均须对存放在存管银行的客户备付金进行保险，并规定客户备付金存款所生利息仅用于客户权益保护和非金融机构的风险救助，如保险费支出等，不得为非金融机构所有。

（五）建立存管银行资格认定及退出制度

在存管银行具体的资格认定上，建议人民银行在综合存管银行应具备的业务规模、资产规模与质量、技术安全管理、风险防范水平、灾难恢复处理和应急处理能力等因素的基础上，制定合理的存管银行资格认定制度。同时根据存管银行对客户备付金监管的实际水平建立相应的资格退出机制，确保存管银行切实履行在客户备付金监督中的责任与义务。

（六）建立非金融机构风险保证金制度

为保证支付系统的稳定运行，建议在对非金融机构客户备付金规模进行科学合理估算的基础上，建立一个类似于存款准备金缴存的风险保证金缴存制度，要求非金融机构根据人民银行的监管要求，基于一定时期的历史数据和预定估算规则，按期向人民银行缴存一定比例的保证金，以防止其支付风险。

参考文献

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作者简介：张德富（1973—），男，会计师，现供职于中国人民银行宁波市中心支行会计财务处。