从“宁陕模式”看免费基础教育的可行性

2013-04-29张鸿王艳霞

教学与管理(中学版) 2013年8期

张鸿王艳霞

基础教育是向每个人提供并为一切人所共有的最低限度的知识、观点、社会准则和经验的教育。它的目的是使每一个人都能够发挥自己的潜力、创造性和批判精神，以实现自己的抱负和获得幸福，并成为一个有益的公民和生产者，对所属的社会发展贡献力量。基础教育，作为造就人才和提高国民素质的奠基工程，在世界各国面向21世纪的教育改革中占有重要地位。我国的基础教育包括幼儿教育、小学教育、普通中等教育。2007年，我国农村全部免除义务教育阶段的学杂费，使农村1.5亿中小学生家庭普遍减轻经济负担；此外，我国还对农村贫困家庭学生免费提供教科书，并补助寄宿生活费。因此，2007年被人们称之为“中国免费教育元年”。但是我国自2007年实施的免费教育，仅仅包括义务教育的9年时间，我国仍面临学前教育“入园难、入园贵”和高中阶段教育发展不均衡等严重问题。很多人认为我国推行12年乃至15年免费教育的时机尚不成熟，缺乏充裕的物质基础。但是，2011年引起网民热议的“宁陕模式”却在告诉我们：免费基础教育在我国具备可行性。

一、“宁陕模式”简介

所谓“宁陕模式”指处于秦岭腹地的陕西宁陕县2011年实现了15年免费教育。宁陕县2007年起，开始实施“科教兴县”战略；2008年，免费职业教育；2009年，免费高中教育；2010年为学生量身定制的“营养计划”蛋奶工程全覆盖；2011年，免费学前教育。在很多地方家长还在为孩子入园难、入园贵发愁之时，宁陕县推出新政，2011年秋季开学起，所有学龄前儿童可以免费上幼儿园。此举意味着继两年前实现12年免费教育之后，这个县率先实现了从学前到高中的15年免费教育，该教育制度被称为“宁陕模式”。

2010年，媒体曾报道靠丰富的石油资源脱贫致富的陕西吴起县实施全民免费教育的消息。与之相比，“宁陕模式”有其特殊之处。宁陕县是国家级贫困山区县，是全国重点林业县，直到上世纪70年代末也没有真正意义上的工业。其2010年地方财政收入3075万元，人均纯收入3812元，而有关资料显示，我国2010年农村居民人均纯收入为5919元。宁陕作为全国贫困县，率先在全国推行15年免费教育，为推行免费教育将投入财政收入的近四成，远高于12.5%的全国平均水平。与此同时，宁陕县要求全县各级部门大力节俭，除精简会议、启用电子文件、压缩行政经费外，还要求县委书记、县长在内的全县领导干部，3年内不得换新车，出差住宿费每晚不超过120元，甚至卖掉政府办公大楼以筹措教育经费。身为国家级贫困县的宁陕，举全县之力办教育，正是“宁陕模式”为人称颂的关键，也是其精髓所在。

二、免费基础教育的必要性

“宁陕模式”自在网上报道以来，先后有数千家网站报刊转载和宣传，引起网民热议。这不能不引起我们的反思：为何公众的反响如此强烈？陶行知曾说：“教育为公以达天下为公”。党的十七大报告指出，“教育是民族振兴的基石，教育公平是社会公平的重要基础”。“穷县办富教育”的“宁陕模式”之所以深得人心，是因为促进了教育公平与社会和谐。“宁陕模式”被评为2011年的重大教育事件之一，源于它让广大民众看到了教育的希望。由此可见，免费基础教育在我国的实施具备必要性。

1.减轻农民负担的重要途径

我国是一个人口大国，农村人口占人口总数的四分之三，“三农”问题是民生之根本，要想实现国富民强、全面建设小康社会的宏伟目标，“三农”问题亦是关键所在。近年来，虽然全国人民的总体生活水平有所提高，但贫富差距却在不断加大，广大偏远农村地区的人们生活仍然充满艰辛。很多家长将教育视为摆脱贫困、孩子出人头地的唯一出路。虽然我国已在2007年实现了全民免费义务教育，但学前教育、高中教育等的支出比重仍然很大，农村家庭中子女的教育支出占整个家庭收入的比重不断攀升，“教育”成为压在农民身上的一座沉重大山。

减轻农民教育上的投入成为减轻农民负担的重要方面。对农民来讲，减少支出，就意味着增加收入。实行免费的义务教育，农民可以把节省下来的钱用于改善生活，而且可以抑制农民大规模把农产品投放到市场，避免谷贱伤农、价格下降的后果。这对于减轻我国农民负担、增加农民收入，推动全面建设小康社会的宏伟目标和社会主义和谐社会构建都具有重大而深远的意义。

2.改善人力资源现状的关键

我国目前推行的是九年制义务教育，因此，当前劳动力尤其是青壮年劳动力的文化水平绝大部分以接受完义务教育的初中毕业生为主，有些还低于初中水平。具有高中及其以上学历的劳动者在总人口中所占比例很小。据统计，2000年，我国25～64岁从业人员中具有高中及以上学历的比例仅为18%，与1999年OCED国家25～64岁劳动力这一阶段平均值69%相比，相差将近3倍；从国际比较的角度看，与部分发达国家相比，我国人口及劳动力基本文化素质仍然处于较低水平，劳动者基本文化素质远远达不到生产力发展的要求，更无法进行技术创新、产品创新等，不能适应生产力形态转换的需要。我国人力资源现状不容乐观。

免费的基础教育，不仅包括现在实行的9年义务教育，也包括学前教育以及高中阶段的教育。更多的适龄青年，尤其是农村青少年会享受到学前教育及高中教育，对于提高他们自身的知识水平，改善我国总体的人力资源现状，将会起到举足轻重的作用。

3.提高国民素质的必然要求

基础教育是向每个人提供并为一切人所共有的最低限度的知识、观点、社会准则和经验的教育，它承担着全面提高全体国民素质的重任。基础教育是提高国民整体素质、把沉重的人口负担转化为巨大人力资源优势的根本途径，而免费的基础教育则可以让全体儿童不因为家庭经济困难而失学，尤其在农村人口素质提高方面，免费基础教育的效应将会很快凸显出来。

我国虽已实施免费的义务教育，但是我国目前的9年义务教育是远远不够的。学前教育的重要性日益凸显，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020）》也给予了学前教育更多的关注，但是缺乏经费上的支持，改革之路不免步履艰难。高中阶段正处于青少年人生观、价值观形成发展的关键时期，如果能实施免费的高中阶段教育，使更多孩子享受高中乃至高中后的教育，对他们知识的增加、自身涵养的提升，对我国国民整体素质的提升都具备十分重要的意义。

4.缩小教育差距的必要措施

近几年来，我国基础教育发展严重失衡，而实行免费的基础教育就是缩小差距的重要措施。由于城乡二元对立的社会结构，农村的基础教育存在着辍学率高、教育质量差等多方面的问题，而最为根本的原因就是农村基础教育的投入严重不足。现阶段的学前教育、高中教育都是收费教育，且面临着学费高、教育资源分配不均等较为严重的问题。很多城市的孩子在高中阶段享受的是优质的教育服务，甚至出国接受更为优质的教育，而很多农村孩子却因为学费等现实物质问题连基本的高中教育都无法实现，教育差距只能是越来越大。

实施免费的基础教育就是彻底解决农村义务教育投入不足问题的重要对策。免费基础教育若能实施，农村孩子接受学前教育和高中教育的比例将会大大提升，虽不能在短时间内迅速缩小教育差距，但从长远而言免费基础教育是缩小教育差距的必要措施。

5.实现教育平等的重要体现

教育不公是最大的不公。实现教育平等是维护社会公平，构建社会主义和谐社会的重要途径和重要体现。基础教育具有基础性、全民性、公益性等的特征，是大多数国家的共性选择。只有将基础教育真正落到实处，逐步实施免费基础教育，拓宽义务教育年限，才能在真正意义上逐步实现教育公平，促进教育平等的实现。目前，发达国家已经提出要最终实现包括大学和幼儿园在内的广义免费教育制度；而很多发展中国家的免费教育进程也早已走在我们前面。我国在经济发展水平不断提高的情况下，理应逐步推进免费基础教育，维护教育公平，实现教育平等和社会和谐。

三、免费基础教育的可行性

实施12年乃至15年的免费基础教育在我国是否具备可行性，曾经是一个备受争议的问题，甚至于很多专家学者政府的答案都趋于否定。但是“宁陕模式”却给予了公众希望，一个国家级贫困县15年免费基础教育的实施正在用事实向我们证明我国实施免费的基础教育具备可行性。

1.我国免费基础教育的实施能力分析

（1）观念的转变为免费政策的实施提供了坚实的思想基础

我国已在2007年将9年制义务教育全面纳入了财政保障范围，政府成为实行义务教育责任主体，这是一个重大的历史性的转变。目前，整个基础教育应当免费日益成为学术界和广大民众的主流认识。“宁陕模式”自报道以来，一石激起千层浪，引起网民热议，并被评为2011年的十大教育事件便是明证。同时，我国政府虽在发言中表示实行全部基础教育免费的时机未到，但是《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》对学前教育给予了更多的关注，国家领导人也明确表示要促进学前教育的发展，高中阶段教育的作用之巨大早已是不容置疑的问题，已得到全社会的共识，推动其发展全社会责无旁贷。

思想意识和社会观念的变革成为推动义务教育发展的巨大动力，也为免费政策的实施提供了坚实的思想基础。要想推动教育的改革，推动免费学前教育和高中阶段教育的发展进程，思想层面的认识是首要的也是必不可少的。在一定程度上可以说，我们现已具备免费基础教育实施的思想基础。

（2）财政能力和筹资潜力为免费政策的实施提供物质保障

我国的国民生产总值已位于世界第2位，在总量上已成为世界第二大经济强国。虽然我们的经济发展仍面临着种种问题，与世界发达国家相比仍存在不小的差距，但是与此同时，我们对教育的投入与发达国家甚至部分发展中国家相比也存在明显的不足。我国的教育经费占GDP比重不仅远低于世界平均水平，甚至低于欠发达国家平均水平。美国在上个世纪的70年代开始，除了1985年和1986年两年低于7%外，教育投资一直占GDP的7%以上。2001年，韩国教育投资占GDP的比例是7.03%，次于丹麦的7.71%。印度2003年的教育投入达到了5%。日本除1970年比较特别外，教育投资一直维持在5%以上的较高水平，1998年日本的教育投资已经达到了6%。我国的教育投入，却一直没有超过3.5%，大部分时间是低于3.0%。我国虽实现了2012年中央财政按全国财政性教育经费支出占国内生产总值4%的编制预算，但横向比较差距仍较大。若能逐步向发达国家靠拢，实现基础教育的免费想必不是难事。

从政府的筹资潜力上讲，也仍有很大的挖掘空间。关于中央政府和地方政府共同承担基础教育的经费支出问题，若要在全国一次性做到15年基础教育的免费，可能仍有困难。但是，贫困县的宁陕尚能做到，其他地区又有什么理由做不到呢？若由经济发达地区逐步开展实施，并向全国推进，那么实现全国性的免费基础教育也并非难事。综上，我国具备实施全面免费基础教育的物质条件条件。

（3）我国的教育经费总额还有很大的增长空间

要实现教育与经济的良性发展，公共教育经费占GDP比重至少要达到一个低限。北京大学教授厉以宁、陈良焜等人运用计量经济模型测算出了公共教育经费占GDP比重的下限及增长系数。计算结果表明，当人均GDP为300美元时，公共教育经费占GDP的比重应不低于3.29%，而当人均GDP达到800～1000美元时，公共教育经费占GDP比重的下限为4.06%～4.24%。在20世纪60年代到80年代初期，全世界教育投入占GDP的比重就从3.6%上升到5.7%，其中发达国家由3.7%上升为6.1%，亚洲国家由2.9%上升为4.6%，其中美国、日本等国，都从战后的2%～3%，上升为7%～8%。

如果说过去我国义务教育投入不足，主要是由于我国经济不发达、条件还不具备所造成的，那么随着中国经济的快速发展，就国际经验和现实的经济实力而言，我国的整体教育经费投入还有很大的增长空间，至少达到4%的国际平均水平还是完全可能的。在9年制的免费义务教育已在全国全面实行的背景下，延长义务教育年限、实施更长时间的免费基础教育具有现实性。

（4）日益完善的法律法规为免费政策的实施提供制度保证

1986年通过的《义务教育法》规定，国家实行9年制义务教育，国家对接受义务教育的学生免收学费。2006年修订的《义务教育法》中正式将义务教育免收学杂费用法律形式固定下来。国家层面上的政策体系的基本形成为义务教育免费措施提供了有力的法律保证。我国已于2007年全面实施9年免费义务教育。此后，国家对基础教育给予了更多关注，尤其是《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》的颁布实施，对学前教育给予了前所未有的关注，在教育界形成了“学前热”，面对社会各界对学前教育的呼吁和热情，国家政府自不会将民意置之不理。另外，高中教育阶段历来受到重视，甚至很多专家学者公众认为若实施12年免费教育首推高中阶段3年。法律法规是政策实施的制度保证也是关键方面，我国已在逐步完善法律法规进程。

2.我国实施免费基础教育的路径选择

我国免费基础教育的实施不但具备实施能力，还有可供选择的切实可行的路径，能更好地推动基础教育的发展，主要表现在以下几个方面。

（1）更新观念，明确免费是政府责任所在

免费基础教育的实施可以从根本上保障公民的基本受教育权利，有利于教育公平的实现，有利于遏制教育乱收费现象的滋生等等。基础教育的重要功能及公共产品的属性决定了它应由政府提供，是国家义不容辞的责任。因此，要从财力上予以支持，为免费义务教育提供充裕的资金保障。目前我国政府对义务教育的经费投入是比较低的。为此，政府应树立“第一责任人”的意识，进一步加大政府对义务教育的投入力度，在资金、人才、设施等各方面予以优先保证。

科教兴国，意识先行。没有发展教育、加大教育投入、促进教育均衡发展、真正为人民群众谋福利的意识，一切都是空谈。免费基础教育的实施亦是如此。政府首先应具备逐步实施基础教育免费的观念，把免费基础教育作为逐步实现教育公平，促进教育均衡发展的重要举措，才能汲取如宁陕县等的成功经验，最终免费基础教育才有可能真正提到党和政府的议事日程上来，成为惠及广大人民群众的大工程、大事件。

（2）优先发展，进一步加大政府财政投入

1992年，党的十四大明确指出：“我们必须把教育摆在优先发展的战略地位，努力提高全民族的思想道德和科学文化水平，这是实现我国现代化的根本大计。党和国家领导人也反复强调基础教育是事关全局的基础性、全局性工程。由此可以看出，党和国家在战略上是高度重视基础教育的，这与很多发达国家和地区是相同的。我国《义务教育法》明确规定：国家用于义务教育的财政拨款的增长比例应当高于财政经常性收入的增长比例，并使按在校学生人数平均的教育费用逐步增长。然而，从实践上看，尽管我国的财政收入持续高水平增长，但政府的义务教育投入却很难满足上述要求，对整个基础教育的投入更是远远不足的。

教育优先发展战略的落实不能停留在口头上，必须以超前和高水平的财政经费投入为依托。因此，为提高我国基础教育的整体普及水平，真正落实教育优先发展战略，我国政府必须做到基础教育经费的优先投入，加大对基础教育的投入比重，积极吸取例如宁陕县等教育先进县的经验。在宁陕，“举全县之力办教育”是口号，政府卖掉办公大楼办教育是行动，“在宁陕，最漂亮的房子就是学校”是明证。

（3）优先投入落后地区，推动基础教育均衡发展

农村教育费附加以农村居民的收入为征收对象，农民个人直接负担；而城市教育费附加属于流转税，不直接由城市居民负担。于是，农村家庭无力负担入学费用变成了落后地区儿童失学的主要原因。此外，我国基础教育阶段普遍存在重点与非重点学校之分，基础教育资源普遍集中在重点学校，而非重点学校则是捉襟见肘。因而，就我国现行的教育体制而言，农民尤其是偏远地区的农民负担是最重的，加上教育资源的配置不均，事实上在不断加大教育的差距，造成了更大层面的不平等现象。

在我国经济发达的省份和地区，已完全具备推行全部免费的基础教育的实力，只存在有没有决心和毅力去做的问题。但是在广大的偏远地区，确实也存在着一定的困难。宁陕县之所以能实施15年免费教育，在很大层面上来源于精神和毅力的支撑，宁肯在其他方面受委屈，也不会苦到孩子，不会穷到教育。因此，国家和政府应在政策和物质上给予这些偏远贫困地区更多的支持，推动基础教育的均衡发展。

（4）建立规范、完善的免费基础教育转移支付制度

宁陕是个国家级贫困县，自身的财政收入非常少，2010年为3075万元。这个钱，连给宁陕800多位教师发工资都不够，“光给教师发工资，一年就要6700万元”。宁陕基础教育的资金来自于另一个渠道：上级的转移支付。宁陕县财政局副局长周康礼说，2011年，该县来自上级的转移支付在1.9亿元左右。加上地方财政的3000多万，宁陕所能支配的财政预算为2.2亿元左右。转移支付的增长，加上地方财政的增长，就是宁陕县实行免费基础教育的底气，也是宁陕能够在全国率先实施15年免费基础教育的重要原因，可见教育转移支付制度的重要性。

规范的义务教育转移支付制度是义务教育均衡发展的中心环节。应以一般性转移支付为基础，逐步加大中央和省级政府的转移支付力度，通过规范的措施使贫困地区得到更多的资金；调整专项补助项目，建立规范的专项补助制度。增加教育专项补助的份额，减少专项补助的随意性，提高补助的规模效益；继续鼓励各级地方政府间开展横向的转移支付和对口援助活动。

（5）多元筹资，积极拓宽基础教育财政经费来源

宁陕之所以能率先实施15年的免费基础教育，物质支撑是保障。作为国家级贫困县，他们靠的是多元筹资，积极拓宽基础教育财政经费来源。近几年，宁陕县大力发展生态旅游、绿色矿产、健康食品等三大产业，先后引进了16家省内外企业开发15个旅游项目，引资总额突破70亿元，目前已完成投资14.8亿元，2011年即可为县财政新增几百万元的收入，财政稳步增长，后劲很足；宁陕县积极争取上级和其他方面的大力支持，已争取到建设基金、红十字会和中国福彩基金等的项目支持，还有社会捐赠、财政安排、学校自筹等各种措施，筹集免费教育发展资金；厉行节约，出台多项规定压缩行政办公费用，在全县大力倡导节俭之风。这些都是宁陕能实施15年免费基础教育的保障。

我国其他地区，也可借鉴宁陕县的成功经验，在中央政府财政支持的基础上，利用各地区的自身优势，多元筹资，拓宽基础教育经费来源渠道，为免费基础教育的实施提供坚实的物质保障。

（6）完善义务教育法律法规，规范义务教育经费投入

我国涉及义务教育经费的法律有两部：1986年制定的《义务教育法》和1995年制定的《教育法》及其实施细则。其中，《义务教育法》第八条规定：“义务教育事业在国务院领导下，实行地方负责，分级管理。”第十二条规定：“实施义务教育所需事业费和基本建设投资，由国务院和地方各级人民政府负责筹措，予以保证。”《义务教育法》明确了地方政府投资义务教育的责任，但却并没有明确是哪一级政府的责任。中央、省级政府怎样落实对义务教育的投入始终没有明确。至于对经济困难地区如何补助也没有明确。

结合国外完善义务教育法律法规的经验，我们可以从以下几个方面着手：第一，适时修改《义务教育法》和《教育法》中不适应形势发展的相关条款；第二，制定《义务教育国家财政负担法》，明确各级政府的财政投入责任及具体的投入比例，规范中央、省级政府对落后地区的财政转移支付，避免财政转移支付的随意性；第三，制定专门的《免费基础教育法》，落实地区实施义务教育的法律，保证义务教育经费的稳定来源和优先投入的方向，推动义务教育均衡发展。

免费基础教育的实施早已是大势所趋、民心所向，目前已在部分地区有所实行。尽早推动施行全部基础教育阶段的免费，是利国利民，关系民生和国家稳定，关系到全面建设小康社会和构建社会主义和谐社会的大事。希望通过本文的研究，能为早日实施免费基础教育献计献策。

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