行政公益诉讼制度的构建

张先旺

摘要：随着我国经济的飞速发展、法治的实施和公民法律意识的不断增强，我国对于行政公益诉讼制度的需求愈演愈烈。因为在当今社会，公共利益受到损害的事件频频发生，公民也不再采取“事不关己高高挂起”的漠然态度，而是通过诉讼去积极的维护公共利益。因为公民逐渐意识到损害公益的行为虽然不会给自己带来直接的损害，但是会在一定程度上间接的给自己和其他多数人造成巨大的损害。

在现实中，由于不法行为所导致的侵害公共利益的事件，总体上呈愈演愈烈之势，不得不引起我们的关注。本文以行政公益诉讼制度的构建为研讨方向，以现实案例为引子，透过国内外现行的理论以及现行理论和社会发展的脱节而引发的各类问题，就行政公益诉讼制度的确立进行探讨研究。通过研究国外的行政公益诉讼制度，我们可以很好的认识到在立法思想方面、司法实践方面怎样才能更好的构建符合中国国情的行政公益诉讼制度，域外构建此项制度的实践经验对我国来说是一笔宝贵的财富。对国内现行诉讼制度的研究可以帮助我们更加深刻的看到诉讼的目的、价值，从而为构建行政公益诉讼制度打下坚实的法理基础。

然而，我国的《行政诉讼法》尚未建立行政公益诉讼制度，本文从行政公益诉讼的概念、特征、社会思想基础、实践基础、法理基础和价值等方面入手研究，对我国建立行政公益诉讼制度作了可行性分析，并对构建中国特色的行政公益诉讼制度提出了几点设想。

关键词：公共利益；行政公益诉讼；制度构建

一、现实理论与社会发展脱节所引起的困惑——以案例为引子

案例1：2000年，浙江省桐乡市沈某获悉桐乡市云龙建材厂有偷逃税款的行为，于是他便向当地的国税部门举报了云龙建材厂，但是，过了三四个月仍未见到税务机关对云龙建材厂偷税行为进行查处。沈某于是起诉桐乡市国税部门行政不作为。但最终桐乡市人民法院以“桐乡市国税部门是否进行稽查行为未对原告权利义务产生实际影响”为由驳回了沈某的起诉。

案例2：2001年，南京市于紫金山上建造观景台，对此，东南大学教师施建辉、顾大松先生认为此观景台“破坏了其相互搜自然景观带来的精神上的愉悦”，于是将南京市规划局告上法庭，但最终法院认为施建辉、顾大松不具有公益诉讼主体资格而未予受理。

从以上案例我们有喜有忧，令人欣喜之处是，人们在发现行政机关的违法行为或不作为侵害公共利益时不再是“事不关己高高挂起”的态度，而是采取了诉讼的实际行动进行維权，这表明我过公民的维权意识极大的提高，同时在一定程度上反映了我国法治的进步以及法治社会所起到的良好的作用。令人堪忧的是，这几个案例都是以原告不具有法定的公益诉讼主体资格为由而败诉。其实，很显然以上案例说明在公益诉讼实践中都遭到了法律的空白，然而他们却又在这空白之中进行着法律实践。诚然，最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第12条规定：“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以提起行政诉讼”，也就是说原告起诉职能以和自己的权利或法律上的利益有直接的关系为由进行起诉。但是如果是行政部门的违法行为或者不作为的行为侵害了社会的公共利益，因为所侵害的公共利益和私人没有什么直接的利益关系，所以私人就被无情的排除在外了。法院这种一味的以不具有公共利益诉讼主体资格为由而驳回原告起诉实质上是忽略了社会公共利益的存在，这种做法势必打击了公民参与国家管理的积极性，也使得公民对于权力的救济之门越来越窄。

二、行政公益诉讼概述

（一）概念

目前关于行政公益诉讼只限于理论上的探讨，我国的《行政诉讼法》里暂无对行政公益诉讼制度的规定。目前，我国学者对此的概念认识也不尽相同，大体上都是围绕行政公益诉讼的诉讼主体、行政公益诉讼客体和诉讼目的而进行界定的。不同之处大都是集中在行政公益诉讼主体上，主要的争议就是诉讼的原告是否具有资格。

有的学者认为，行政公益诉讼是指行政主体的违法行为或不行为对公共利益造成侵害或有侵害之虞时，法律容许无直接利害关系的人为维护公共利益二项法院提起行政诉讼的制度。[1]有的学者认为，行政公益诉讼是“指公民为维护公益，就与自己权利以及法律上利益无直接利害关系的事项，对行政机关及其工作人员的违法作为或不作为所提起的诉讼”[2]有的学者认为，“行政公益诉讼是指当行政主体的违法行为或不行为对公共利益造成侵害或有侵害之虞时，法律容许无直接利害关系人为维护公共利益向法院提起行政诉讼，追究行政主体法律责任的诉讼活动”。[3]行政公益诉讼的主体资格要不断放宽是社会现实的需要，更是达到诉讼目的的需要。通过以上案例我们就可以发现现在远隔资格的限制成为我国行政诉讼制度发展的瓶颈，因此，我们必须对主体资格进行突破。

（二）行政公益诉讼的特征

行政公益诉讼制度是对传统理论、传统的诉讼法律体系理念的更新和突破的一种新型的诉讼方式，所以和以往传统的行政侵权救济诉讼方式相比，具有以下特征：

1、行政诉讼的目的具有公益性

行政诉讼的对象的公益性是行政诉讼制度的重要特征，因为所被诉讼的行为并没有直接侵害到原告私人的利益，被起诉的行为是侵害了或危及到国家利益或社会利益。但单纯的个人利益受到侵害时，受害人只需要通过传统的诉讼制度即可维护个人利益，而在行政诉讼的场合，原告起诉行政违法性或者不作为行为并不是由于自己的个人利益受到侵害或胁迫，而是由于希望通过公益诉讼去维护社会公共利益。

2、行政诉讼原告无须一定和本案有直接利害关系

行政诉讼主体的广泛性是行政诉讼的一个重要特征，行政公益诉讼其实正是诉讼主体不断拓宽，公民提起行政诉讼的渠道愈来愈宽的产物，而且“行政法的任何方面都没有有关原告资格方面的法律变化迅速”[4]。这是因为行政诉讼主体可以是直接受到违法行为侵害的个人和社会组织，同样可以是没有直接受到违法行政行为侵害的任何的组织和个人甚至可以是检察机关，因为公共利益受到侵害时，所有的受到公共权益关怀的每个主体都会受到不法行为的间接侵害。所以，只寄希望于直接利害关系人去监督行政行为是远远不够的，为了有效的维护公共利益，必须减少行政诉讼起诉资格的限制，以便于更多的公民运用司法来监督行政行为、维护公共利益。

3、行政公益损害的预防性

行政公益诉讼成立既可以是因为违法行政行为侵害已经造成损害，也可以是损害还没有发生，但是可能会发生。可以说，行政诉讼的前瞻性是它的又一特征。值得注意的是，行政诉讼的结果往往是国家、公用事业行为的重大改变或调整，甚至是有些法律法规、行政规章做出修改。因此，行政公益执法具有很高的社会前瞻性。

（三）行政公益诉讼的分类

把行政公益诉讼从不同的角度进行分类有助于我们对其有更好的认识：

根据原告的身份的不同，行政公益诉讼可以分为民众诉讼和行政诉讼。按有关学者的定义，前者是指当行政主体的违法行为侵害了公共利益时，法律允许无直接利害人为维护公共利益而向人民法院提起行政诉讼的制度，[5]后者则是指由检察机关作为原告从而为维护公共利益的行政诉讼制度，从而实现检察机关的法律监督职能。

根据行政行为表现形式的不同，行政行为分为对行政作为和行政不作为的公益诉讼。针对行政作为所提起的公益诉讼，是指行政主体积极的实施了对公共利益造成损害的行政行为，常发生于政法采购、行政规划、行政许可等情况下。

三、行政公益诉讼制度产生的依据

（一）行政公益诉讼的法理依据

1、公民诉讼权原理

诉讼权是指当公民认为合法的权益受到侵害时或者和他人产生争议时，享有的提起诉讼、有权要求国家司法机关给以保护和救济的权利，也就是司法保护请求权。公民的诉讼权主要表现为各种类型的诉讼中的上诉权、起诉权、应诉权等。总之，只要是属于要求参加司法救济程序急性裁判的权利都属于公民诉讼全的范畴。[6]那行政公益诉讼和公民诉讼权到底有什么关系呢？

公民诉讼权的确立是一个比较漫长的演进过程，从自然法观念到现代意义上的诉讼权，公民享有诉讼权早已是个不争的事实。近代意义上的诉讼权是人权的一部分，也是对人权的一种法制保障。

当今社会工业化、市场化进度飞快，导致的环境问题、消费者权益受到侵害问题、国有资产急剧流失问题逐渐增多。许多国家为了更好的切实维护国家利益、社会利益从而放宽了诉讼条件，建立起了行政公益诉讼制度，从而使得原告不单单是基于自己的权益受到不法侵害而起诉，设置公益诉讼案件案中原告可以是和侵害后果没有直接利害关系的任何组织或个人。

似乎这种制度和传统原告资格适合的行政诉讼理念产生了矛盾。对此，我们应该从公民诉讼权理论本身去理解：

首先，在当代，公民个人的利益和国家利益、社会利益是一致的，它们之间关系可以说是整体和部分的关系，相互独立且相互依存。侵害国家利益的行为必将侵害到公民的利益。所以，用公民个人的利益没有收到直接侵害为由否决公民应当具有的维护公益诉讼权的说法是狭隘的。

再次，根据法律所具有的公开性、稳定性等特点，司法的救济成为保障所有权利的重要途径，在当今的法治社会中，只要某种利益存在救济的必须，就应当赋予公民司法保护请求权，而万万不应该因为表面上、形式上的问题将公民拒之司法大门之外。

2、诉的利益扩大化理论

在当今法治社会，没有诉讼权就没有利益是诉讼的一项基本原则。随着社会发展，新型的纠纷案件，例如环境纠纷、消费纠纷等出现，这些纠纷所涉及的实现是无法纳入到现行的法律法规的框架之中的，所以按照传统的观点是不可能会承认公益诉讼具有诉的利益。但现实中又的确需要解决这些纠纷，这就要求我们必须重新审视以前我们对诉的利益的认识。事实上，当今社会的发展、进步早已提醒我们，公民个人的权利、利益范围在不断的扩大，所以诉的利益的范围也自然出现了逐步扩大的趋势。设立行政公益诉讼是诉的利益扩大化的必然结果，也同样是扩大利用诉讼途径来解决纠纷范围的必然结果。

3、诉讼制度对利益的分配有着调整的能动作用

利益决定诉讼制度的确立、发展和运行，然而诉讼制度也影响着利益的发展方向和分配方式，调整利益的分配格局，两者之间是一种能动的关系。也正是受着利益的驱动，利益主体都希望通过社会、国家公认的途径去获得自己的利益，从而司法的公正性、强制性也使得利益主体能够在必要时选择诉讼的方式来维护自己的利益，这也表明了诉讼制度是社会合力的一种产物。在当今利益主体逐渐多元化下，适当的利益差距能够促进社会的进步，然而过度的利益分化则会对经济发展和社会进步产生消极的影响。同时，法律对于利益的调整不能只偏向于个人利益，當然更不能走向极端只去维护社会公共利益。我们要在两者之间找到一个平衡点。

（二）行政公益诉讼的思想和社会现实依据

1、行政公益诉讼的思想基础

当今法律的价值观逐渐从权利本位向公益本位的方向发展，行政公益诉讼是随着新的宪政观念和新的行政思想内涵的发展而发展的。在传统本位的价值观下，国家的作用就是规范个人、组织的权利并且保障其权利不受不法侵害，即最低限度的保障和维护社会个人的生存。从中，我们可以看出国家的能力是有限的，从而应当通过分权的形式来实现彼此的制衡，由于行政行为和人们的日常生活联系最为密切，所以这就要求加大对行政行为的制约。

2、行政公益诉讼的社会基础

行政行为和社会公益之间产生新的互动关系，即在当今新的经济形势下使得社会利益集团产生了对于整体权利保护的新要求，市场经济的快速发展不可避免的给社会很多负面的问题，但是这些问题不可能依靠市场个人自行解决，和公众生存相关的利害问题也不能单单依靠个体去解决，这就要求国家、行政机关这个公共组织来对新的社会进行维护和协调各种利益。因此，行政行为逐渐的渗透到社会的各个角落、各个层面，这也就必定在一定程度上对公民权产生了影响。既然行政行为越来越对公民的利益产生影响，那么公民为了维护行政行为良好的进行也变的至关重要，无论是为了维护公共利益还是个人利益，公民对于政府的行政非法行为或不作为，又都权利获得司法救济的合法形式。

四、我国构建行政公益诉讼的可行性分析

（一）我国构建行政公益诉讼制度具有宪法依据

我国《宪法》第四十一条以第一款规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关机关提出申诉、控告或者检举的权利……”据此可以看出，公民拥有对侵犯公共利益行为的申诉权、控告和检举权已得到宪法的强有力的保障。而且，宪法这款规定并没有提到公民对国家机关或国家工作人员行使批评权、建议权、起诉权、控告权、检举权时的必须条件是公民直接受到国家机关或国家工作人员不法行为的侵害。根据根本的规定，我国公民有这项权利去对侵害公益的行为进行起诉、检举、控告。因此，行政公益诉讼制度的构建绝非无根之木，而它拥有宪法的依据。

（二）我国司法审判经验的不断积累和司法队伍素质的不断提高为行政公益诉讼制度的构建提供了殷实的基础

经过司法长期发展，经过对各类大大小小的行政案件的审理，我国各级法院已经积累了相当丰富的审判经验，并且随着我国《法官法》的逐步实施、统一司法考试制度的实行，我国的司法职业队伍的素质得到了巨大的提高。目前各级法院都在进行司法改革，这使得各地法官、执法工作人员不断向职业化、精英化发展，同时，法院不断吸纳高学历的法律专业的毕业生，这必然会推动法院内部职业法律家群的形成[7]。

（三）行政诉讼的司法解释为行政公益诉讼制度的构建提供了强大的依据

2000年3月10日最高人民法院发布《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》，使得我国行政诉讼制度得到了很大的发展，这也使得我国的行政诉讼制度和西方一些发达国家的行政诉讼制度差距大大缩小。

首先，行政诉讼司法解释放弃了对具体行政行为内涵的确切定义，而且将行政诉讼的受案范围落脚于“行政行为上”，在某些层面上为抽象的行政行为进入司法干预的范围提供了可能。此项司法解释避开了对于具体行政行为的解释，即从“公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院的受案范围”可以看出司法解释将受案范围放置于“行政行为”上。

再次，司法解释保证了行政诉讼受案范围的广阔性、开放性，这就为行政公益诉讼的实践创造了有利条件。我国行政诉讼法所涉及行政诉讼受案范围的条文有：第二条、第十一条、第十二条，第二条是概括式规定，第十一条是肯定性的列举而第十二条是否定性列举。在司法解释上，我国往往采用列举式的方法，也就是说司法解释把重点积聚在第十一条和第十二条上，从而使得第二条对行政诉讼受案范围起基本标准作用的条文悬空。

结语

行政公益诉讼制度不同于传统的行政诉讼制度，它是一种新型的诉讼制度，有着自己鲜明的特点，当然它的确立也存在着现实的一些障碍，我们应该明确对于行政公益诉讼制度的构建绝非一朝一夕的事情，而是一个渐进的过程，需要我们更加深入的探究，而且需要积累更多更成熟的行政诉讼经验。路漫漫其修远兮，需要我们经过长期的探索，我们坚信通过我们的努力和付出，我国的行政公益诉讼制度的构建一定会硕果累累。

参考文献：

[1]叶明蓉，《我国行政公益诉讼的保障分析及现实选择》，载《律师世界》2003年第12期

[2]马怀德，《行政诉讼原理》，法律出版社2003年版，第151页

[3]颜运秋，《公益诉讼理念研究》，中国检察出版社2002年版，第56页

[4]伯纳德.施瓦茨著，徐炳译，《行政法》，群众出版社1986年版，第419页

[5]郑春燕《论民众诉讼》，载《法学》2001年第4期

[6]左衛民、朱桐辉《公民诉讼权：宪法与司法保障研究》，载《法学》2001年第4期

[7]郑春燕，《论民众诉讼》，在《法学》2001年第4期