政府向社会组织购买公共服务的发展困境及道路选择

杨柯

摘要：政府向社会组织购买公共服务成为当前我国最重要的政府与社会组织合作治理模式，它对于构建多元合作的公共服务体系具有重大意义。然而由于多种因素的影响，目前我国政府向社会组织购买公共服务陷入了一系列的发展困境：态度困境、制度困境、体制困境以及技术困境。为了深入解析这些困境并提出解决方法，文章从“信任文化建设、法律法规保障、政策支持和评估体系设计”等四个要素入手，来构建完善我国政府向社会组织购买公共服务的理论模型，并据此模型提出若干对策建议。

关键词：社会组织；公共服务：购买

中图分类号：C916.2 文献标识码：A 文章编号：1004-0544（2013）01-0129-04

近年来学界和实践界的一个热点议题——政府向社会组织购买公共服务，日渐成为当前我国最重要的政府与社会组织合作治理模式。所谓“政府向社会组织购买公共服务”（Purchase of Service Contracting，POSC），是指政府将原来直接提供的公共服务事项，通过直接拨款或公共招标方式，交给有资质的社会服务机构来完成，最后根据定者或者中标者所提供的公共服务的数量和质量。来支付服务费用。…目前我国政府向社会组织购买公共服务的范围逐步扩大到养老服务、青少年服务、社区矫正服务、就业服务、医疗卫生服务等诸多公共服务的领域。伴随着我国服务型政府的建立和公共服务社会化，POSC已经成为一种新型政策工具，它对于推动政府职能转变，构建多元合作的公共服务体系具有重大意义。

尽管目前不少部门和地方都在努力探索POSC的实践形式，然而由于文化心理、制度保障、体制建构以及技术工具等要素的缺失和不足，造成了POSC在我国先天发育不足，后天发展无力。从整体上看，发展水平举步不前。为了充分发挥社会组织弥补市场机制和国家机制的本原功能，加速公共服务社会化进程，本文试图探索POSC在我国发展困境背后的基本影响要素，厘清这些要素间的基本关系，并基于“信任文化建设、法律法规保障、政策支持和评估体系设计”等四个要素，来构建我国POSC发展困境的解释框架，不仅具备逻辑上的合理性，更有着现实中的实践性。

一、社会组织参与公共服务的现实意义

社会组织的运行机制能够把市场机制和社会自治力量有机结合起来，解决市场和政府的双重失灵，更是通过参与公共服务供给等方式，从而拓宽了公共服务的范围和内涵。

第一，社会组织能够以灵活的供给方式来满足不同层次、不同方而的公共服务需求。社会组织在组织体制、组织结构以及活动方式上有很大的弹性，这样就有利于其根据不同地区、不同领域的条件变化及时作出调整，具有很强的适应性。加之社会组织规模小，活动反应快，比国家具有更大的灵活性，因而可以有效填补政府和市场的公共服务真空地带。这一点在近年来的实践中已是屡见不鲜。社会组织在养老服务、社区医疗服务、残疾人服务、城市管理服务、社会救助服务等方面均发挥了重要作用。

第二，社会组织能够及时有效地满足公共服务的多样化与异质性要求。政府作为公共利益的实现者，面向的是所有社会成员，其行为必须具有普遍性，所提供的公共物品和服务也趋向于适应普遍性的要求。同时，近年来社会发展和社会结构日趋复杂化，整个社会的价值观也越来越多元化，不同的人群有不同的公共服务需求和评价标准，这种复杂性致使政府基于均等的公共服务供给难以满足各类群体的多元需求。因而，在政府为公共服务供给感到力不从心的时候，社会却对公共服务并不买帐，双方的利益与价值分歧增加了政府与社会之间的紧张关系。而作为一支重要的社会自治力量，社会组织本身就代表不同的社会群体，因此有广泛的网络资源，可以照顾到社会的方方面面，能够针对特殊群体的特殊需要提供有针对性的服务。特别是在捕捉社会服务需求的变化信息方面，比政府和市场主体更灵敏、更直接，从而使公众的多元需求得到最大意义上的满足。

二、政府向社会组织购买公共服务在我国的发展困境

如上所述。政府应当积极促成社会组织参与公共服务供给，以期发挥其独特优势。在此前提下，POSC作为一种重要的政策工具，本应保证政府与社会组织联手高效提供公共服务。然而整体上看，目前并未充分发挥出有效连结政府与社会的作用，反而在实践中陷入发展困境。笔者结合现有文献资料和实证调研，认为目前POSC在我国的发展困境主要包括态度困境、制度困境、体制困境以及技术困境。

（一）态度困境：政府、社会组织和公众三方的有效信任不足

在公共服务的合作治理中，作为POSC的三方主体：政府、社会组织与公众之间相互信任是POSC的根基。没有信任，任何合作都不能展开。甚至有学者提出，在所有推动政府与非营利组织合作的因素中，信任是最重要的。它是社会关系的基础与根本，是所有持久的伙伴关系的必备要件。

POSC在西方发达国家得到大范围适用并不缘于偶然机遇，很大程度上是与西方国家文化相适应。西方文化讲究流动与进取，提倡契约与合作，这就使得西方文化中注重“伙伴”与“参与”观念。在政府向社会组织购买公共服务中，政府、社会组织与公众的三方信任对于POSC顺利实行至关重要。政府是基于对社会组织和公众的信任才能够通过项目化的运作方式向其购买服务并让公众享用：社会组织是基于对政府和公众的信任才愿意购买政府的服务：公众是基于对政府和社会组织的信任才能够选择社会组织提供的服务或者捐助社会组织和志愿者。

较之西方文化的流动与进取，中国文化讲究静定与保守。与西方文化中倡导“伙伴”与“参与”的观念不同，中国文化注重“等级”与“秩序”的观念，造就了家国一体的总体性社会。新中国成立后在计划经济体制影响下，社会组织形态又表现为以“单位”为基础，整个社会仍习惯于自上而下的决策体制，政府占有主导地位。对社会力量表现出不信任的态度。在POSC中，这种不信任的态度集中体现为从社会组织处购买公共服务还心存顾虑：在政策上设置诸多条件以提高对社会组织进入购买流程的资质要求。对此，国外学者分析到：“发展中国家和转型经济体的政府，大部分都相对不信任公民社会，依然守着传统观念，把国家作为首选。政府，倾向于依靠自己的设备，而不是寻求和民间社会合作来解决问题。在很多案例中，将非政府组织即使不看作是敌对的，也至少是持怀疑的态度”。

与此同时，在POSC中，社会组织或是出于担心因过多的政府干预而失去自主性，或是出于对于政府官僚化和低效率的不认同等原因，有时也对从政府处购买公共服务持怀疑态度。而作为三方主体之一的公众，在“总体性社会”这种社会结构的长期浸润下，也表现出对社会组织所提供服务不信任的态度，认为“有风险”和“靠不住”。这样一来，没有三方互信的基础，POSC的实施效果就无从谈起。

（二）制度困境：相关法律法规不健全

社会组织要获得生存的空间，必须依赖于法律法规关于社会组织地位与活动范围的界定。如果没有此种界定，社会组织便失去了合法性基础。

目前我国政府向社会组织购买公共服务尚处于起步与探索阶段，缺乏统一的相关法律法规可循。迅速膨胀的公共服务需求与相对滞后的供给市场发展的双重矛盾，使得在各种服务购买政策的推动下，购买方式总体上表现出明显的非制度化特征。2003年实施的《政府采购法》尽管规定了政府采购的范围包括货物、工程和服务，但在细化的《政府采购品目分类表》中，印刷出版、咨询、信息服务、维修、保险、租赁、交通车辆维护、会议、培训、物业等十大类服务项目都是针对行政部门的后勤服务，而范围更广泛、更重要的公共服务如教育、公共卫生、社会福利等并未纳入其中，这就使得POSC在我国缺少刚性的法律制度保障。以我国社会组织发育较好的地区广东省为例，目前还有85%的社会组织未能承担政府转移的职能，91%的社会组织未得到政府购买服务。其他一些地方尽管也做过一些职能委托，但多数是基于熟人、碍于情面，并没有形成制度性安排。较之国外，公共服务采购项目拥有完备的制度保障，并且在政府与社会组织的合作深度和合作广度上，呈现出逐渐扩展的趋势。

（三）体制困境：政府购买服务的政策空间有限

在政府向社会组织购买公共服务的过程中，政府政策在诸多方面影响着社会组织的发展。在政策支持中，政府对社会组织的资金扶持是一个重要方面。政府的资金扶持可使社会组织获得更多的资源来提供公共服务。国外一些非营利组织运转的资金来源主要依靠政府拨款，且依赖性越来越强。比如，22个国家的研究数据显示，来自公共部门的资金平均占到非营利组织总收入的40%。即使在自由主义盛行的美国，其非营利组织收入的29.4%也来自政府。就当前我国POSC中资金而言，其主要是不同政府部门内部可支配资金，由于POSC没有纳入财政预算科目，其结果导致政府资金扶持的随意性和不确定性。在社会捐赠有限的情况下，政府扶持的资金匮乏成为制约其发展的主要瓶颈之一。

其次，相关数据表明，目前的政府购买项目，主要集中于非基本公共服务的社区服务、生态环境以及政府为发展地方经济而扶持的行业发展等领域。而在基本公共服务领域，比如教育领域，政府购买服务相对较少。这种现状与目前的公共服务体系结构息息相关。众所周知，在公共服务提供者中，除政府外，还有一个颇具中国特色的庞大的提供主体——事业单位。由于目前大部分公共服务经费都是职能部门下拨给下属事业单位，这种拨付制度使得在传统事业单位占据强势的领域，社会组织很难与之抗衡，因而只能在没有强大事业单位系统的社会服务领域里发展。可以认为。在公共服务体系中，事业单位的庞大体系对某些社会组织获得购买服务项目构成了极大的挤压效应，这种体制的路径依赖效应致使社会组织参与公共服务供给严重滞后于社会发展。

（四）技术困境：科学的评估体系缺失

要想全面了解社会组织所提供的公共服务的效果，科学的绩效评估体系是重要基础，它直接关系到POSC的实施效果。当前我国有关POSC的绩效评估体系的设计表现出较大的随意性，在评估内容的确定、评估主体的选择、评估指标的遴选、评估方法的应用等方面有待完善。比如，评估内容上重点不突出，难以完全实现评估效果；评估主体多以政府官员或专家学者为主、而作为服务的接受者，社会公众少有参与的机会，由此影响评估结果的客观性和公正性；评估标准缺乏科学合理的评估指标体系，各类指标的权重配比缺乏科学测算；除此之外，评估流程效率低下且缺乏组织机构的有力保障等。

三、完善我国政府向社会组织购买公共服务的路径选择

（一）完善我国政府向社会组织购买公共服务的理论模型构建

对于处于政府向社会组织购买公共服务的起步阶段而言，POSC中出现的上述三种困境呈现出典型的结构性特征。笔者结合现有研究成果，提出从“信任文化建设、法律法规保障、政策支持和评估体系设计”等四个要素的建构，来构建完善我国政府向社会组织购买公共服务的理论模型（如图1），进而对于摆脱上述困境、增强POSC这一政策工具可持续性发展提出有针对性的对策建议。

要强调的是，上述四种要素间彼此关联和作用，形成一种互动关系结构。这四个要素分别对应的是四个层次：文化层、制度层、机制层和技术层。其中：信任文化属于最高的文化层面，这种文化认同是人类对于文化的偏爱与倾向性共识，它将从本源上支配着人类的价值取向和行为准则；法律保障可归于制度层面，这是POSC的合法性基础；政策支持构成了机制层面，主要涉及政府内的领导者如何表达和提供各种政策上的支持：评估体系设计属于技术层面，主要是从管理工具的角度，提出科学的POSC评估技术方案。该模型显示，只有在文化心理转变、制度改革、机制优化以及技术改进等四方面协同推进，才能逐步建立政府与社会组织的合作伙伴关系，共同承担公共服务责任。

（二）完善我国政府向社会组织购买公共服务的具体改革路径

1.大力培育基于合作基础上的信任文化。只有建立长期的合作信任关系。才能在长久合作的利益分享基础上培育持续合作动力。有学者认为解决信任危机的一个可行途径就是加强信息交流与互动，以形成较为牢固的“认知型信任”。基于此，对政府而言，信任不只意味着与社会组织共享价值和理想，更应当具备一套完整的有制度结构保证的可联系的政治支持。所谓政治支持，是要求一旦公共服务供给合作关系得以确立后，政府必须要积极参与到合作项目中去；政府要以平等、客观和理性的态度来对待合作实施过程中可能的挑战，并愿意承担其中的风险。而不是简单地寄以不切实际的过高期望；要选择一个合适的合作伙伴，这个选择应以其在公共服务供给相关领域里的业绩为标准，而不是仅仅考虑竞标价格；要能通过制度性结构，有效地与合作者进行双方信息的互换，以及在此基础上展开可能的谈判。

对于社会组织而言，要积极谋求与政府持续的、信息交流广泛的行动。社会组织应当通过合法途径加强与政府的交流，增进信任。在交流过程中，特别是社会组织的负责人和组织精英应当发挥更大的作用，主动投入到这一行动中来。不可否认，在实践中。政府官员与社会组织负责人建立亲密关系对于加强信任文化的构建起到至关重要的作用。

对于公众而言，政府要注重提高公民素质，增强其参与意识和参与能力。各级政府要积极尝试民主参与机制创新，努力畅通多种有效参与渠道，推动电子政务发展；社会组织也要积极与公众进行信息互动与交流。使公众对其提供的公共服务有充分的知情权，以建立良好的POSC运行的社会基础。

2.进一步健全政府购买方面的法律制度，推动其契约化和制度化发展。良好的法律制度保障能够为整个购买项目的运行和管理提供制度保障，使政府向社会组织购买公共服务的相关活动在一定的规则下进行有序运作。针对目前《政府采购法》中并没有包括面向公众提供的公共服务，地方政府应当积极探索适应当地经济社会发展需求的政策法规。一种可行的作法是借鉴国外，把社会组织提供的公共服务的领域和内容纳入分类表中。以美国为例，1988年马萨诸塞州15家政府机构向1200多个非营利组织购买酒精中毒康复治疗、干预家庭危机、教外国移民的孩子学英语、日托等服务，约有200多种服务项目被政府纳入社会服务的购买体系中。或是制定专门的地方性购买法规。明确将社会组织纳入公共服务购买的对象，使服务采购的范围扩展到公共服务，POSC具有明确的制度保障。目前我国部分地方政府文件已经对此有所创新。比如在成都的锦江区，区委、区政府出台了《关于培育和发展社会组织的意见》和《政府向丰十会组织购买服务项目指导目录》等一系列推动政府购买服务和扶持社会组织发展的政策文件；2006年，宁波市财政局下发《关于大力推进公共服务实行政府采购的工作意见》，将教科文体、社会保障等纳入政府采购范围。以上政策法规都是地方政府的有益尝试，但就整体而言，政府向社会组织购买公共服务的制度化仍有待政府采购法律法规及相应财政制度体系的完善。

3.营造一个有利于社会组织参与政府购买的政策环境。政府选择应该着眼于建构一个面向社会组织购买服务的政策框架，营造有利于社会组织参与政府购买的政策环境。具体而言，政府应当通过一定的方式将一部分公共服务的资金通过公开招标等方式，采购基础民生领域的公共服务，拨付给较成熟的公益性社会组织，使其参与到公共服务的提供中。同时，尝试建立稳定的公共财政专项投入机制购买社会组织服务。国外先进经验表明，只有将POSC纳入财政预算科目，才能有效保障资金使用的合法性与稳定性。为提高资金使用效率，有必要纳入公共预算。政府根据拟购买的公共服务细目安排资金，资金预算经同级人大批准后与公共服务细目一并向社会公布，为后续的服务招投标做好准备。总之，应当积极探索拓宽各种投入方式。促进社会组织参与公共服务供给。

针对事业单位对某些社会组织获得购买服务项目构成极大的挤压效应，依据当前现实状况，可操作性的做法是在事业单位并不强大的社会服务和社区服务领域，通过地方政府的政策鼓励和制度创新，推动政府向社会组织购买公共服务的展开。从长远上看，依然要加大探索事业单位的分类改革。在科学分类的基础上，可以将某些事业单位转换成法定监管机构；将依附在行政主管部门的某些事业单位转换成市场主体，实行市场化运作；而更多的事业单位依据其提供的服务是否具有普惠性，在一些非基础类的公共服务领域，可以考虑将事业单位转为社会组织。从根本上说，政府应当搭建一个与各种社会组织合作提供公共服务的公平制度平台。

4.探索设计科学的政府向社会组织购买公共服务的绩效评估体系。针对政府向社会组织购买公共服务构建科学合理的绩效评估体系不仅是测定公共服务效果的有效手段。探索设计科学的绩效评估体系，应当注意以下几点：第一，评估体系的各要素必须配置合理，如具备清晰明确的评估目标，可操作性的评估内容，科学高效的评估流程等：第二，评估主体的选择不仅要重视政府部门的评估，还要积极引入第三方评估，特别是公民评估并确保形成制度化；第三，制定明确的评估标准，评估指标体系的权重配比必须经过科学测算；第四，评估过程结果要向社会公众依法公开，及时反馈公众意见，以确保绩效评估核心价值的体现。

四、简要结论

有效吸纳社会组织参与到公共服务供给中，这既是现代社会构建多中心合作治理体系的内在需要，也是建设服务型政府的本质要求。本文以目前我国政府向社会组织购买公共服务的发展困境作为分析对象，系统分析了态度困境、制度困境、体制困境及技术困境，并构建了完善我国政府向社会组织购买公共服务的理论模型，最后提出相关对策建议。（参见表1）。

为了进一步完善政府向社会组织购买公共服务，应大力培育信任文化和相关法律制度建设，为其持续合作创造柔性约束和制度基础。同时，积极营造有利于社会组织参与购买的政策环境，并努力探索设计科学的绩效评估体系。从“信任文化构建、法律制度保障、政策支持、评估体系设计”等四个要素人手，不断对其加以改进和完善，以有力推动多元高效的公共服务体系的构建。

责任编辑 杨小民