农村社区治理主体及其权力关系分析

徐勇　朱国云

摘要：近十年来，通过良好的社会治理来实现农村地区的和谐与稳定日益成为中国政治生活中的重要议题之一，而鼓励和推动民间组织的参与则被视为在农村地区实现良治的重要途径。民间组织的参与不仅使得农村治理主体日渐多元，同时也改变了不同治理主体间的权力关系。如何在厘清不同治理主体间的权职关系的基础上实现多方合作共治，是未来中国农村社区能否实现良治目标的重要前提。

关键词：农村社区；民间组织；治理；权力关系

中图分类号：D663.2 文献标识码：A 文章编号：1004-0544（2013）01-0172-04

上世纪90年代以来，随着中国城市化和工业化进程的加快，大量的农村劳动力涌入城市。这种大规模的劳动力转移不仅改变了中国的城市，同时也在相当程度上重塑了中国的农村，其后果之一在农村社区治理中形成了巨大的人力资源真空，村委会制度绩效逐步下降，农村居民的社会整合压力则越来越大。与此同时，分税制改革的推行以及农业税的取消又进一步瓦解了乡镇政权和村委会等传统治理主体的社会治理能力。所有这些变化都说明，原有的制度建构已经不再能够满足中国农村社区现实的治理需要，农村社区治理需要一场新的制度变革。

这场新的制度变革的重点在于强调社区自治。党的十六届三中全会通过《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》要求加强“农村社区服务”、“农村社区保障”、“城乡自我管理、自我服务”的要求。十六届六中全会又正式提出“全面开展城市社区建设，积极推进农村社区建设，健全新型社区管理和服务体制”。党的十七大报告进一步强调“要健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制，扩大基层群众自治范围，完善民主管理制度，把城乡社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体。”在农村社区治理中实现自治的关键在于自治主体的培养，而其中又以推动民间组织的发展为甚。得益于市场经济体制的建立和发展，以及政府体制改革的加快，在过去的二十年左右的时间内，民间组织在中国获得了快速发展，一个粗陋的公民社会逐步萌发。民间组织的活动领域并不局限于中国的城市，同时也遍及广大农村地区，并进而成为农村社区治理过程中的重要主体之一。民间组织的加入不仅改变了原有的农村社区治理主体构成，同时也对于原有的乡村权力结构带来了重要影响。

一、中国农村社区治理主体结构的演变

概括起来，在由传统社会向现代社会的转变过程中，中国农村的治理主体经历了由“有社会、无国家”到“有国家、无社会”再到“有国家、有社会”的三个发展阶段。

在传统社会，中国农村社会保持着相当程度的自治，“有社会、无国家”是这个时期农村治理主体构成的重要特征。尽管说，中国传统社会实行封建专制集权，不过，由于生产力的发展相对落后，传统社会无法提供足够的“剩余价值”来供养庞大的统治集团来实现这种专制集权。国家能力不足是很多封建王朝的共有特征。对于这一点，马克思。韦伯曾有过精辟的概括：“事实上，正式的皇权统辖只施行于都市地区和次都市地区。……出了城墙之外，统辖权威的有效性便大大地减弱，乃至消失。”在这种情况下，统治集团只能将其主要力量集中于少数具有战略价值的地区，而在广大的农村地区则基本实行自治。在这种治理模式下，国家权力则很少渗入其中，并充分尊重民间精英的治理权威。在具体构成方面，这些精英既包括回乡奔丧或告老还乡的官员（前者称为“丁忧”，后者称为“致仕”），以及低级科举及第人员等传统乡村士绅阶层，同时也包括乡正、里长、族长等乡土精英。在他们的领导下，各种宗族和会社组织承担着包括农耕、婚丧嫁娶、祭祀、治安防卫及道德教化等公共性事务。近代以降，中国士绅群体的整体构成发生了重大变化，商绅阶层开始在城市崛起，不过，农村社会的治理结构并没有发生根本之变化，传统乡土精英依然控制着绝大多数公共事务的处理权，这种情形一直持续到民国时期。“辛亥鼎革以还，在政治上层虽不无改造，但于社会基层组织上，殊少革新之处……而前此里甲人员之旧势力。则仍无不到处存在，到处发酵，半公半私性质之图正（无锡）、乡董、庄首（河南）、村役、练总、村长（河北）、都总、甲首（湖南）、社老……一如故我。”

新中国成立以后。国家对农村进行了大规模的改造和全面的规划，传统的村落共同体逐步瓦解，乡村治理开始由“有社会、无国家”的模式向“有国家、无社会”的治理模式转变，乡村中的治理主体结构也随之迅速转变。在这种转变过程中，传统的乡村精英被视为剥削阶级而被打倒，而由他们所领导的各种乡村宗族和会社组织也作为封建专制制度的余孽而被摧毁。与此同时，通过在农村中建立党支部，中国共产党首次实现了将国家权力的末梢延伸至每家每户门前的目标，并为国家实现对农村社会的强有力控制，并进而将其纳入国家整体的治理体系中准备了条件。20世纪50年代后期，中国开始了人民公社化运动。作为一种政社合一的组织，人民公社在此后的20多年里就一直“是我国社会主义社会在农村中的基层单位。又是我国社会主义政权在农村总的基层单位”，它“取代了一切的行政和非行政组织。除此之外。不再有任何民间的生产、生活、娱乐组织，农村社会几乎就是一个军事化的社会”。在这种治理格局下。“不管是通过党支部还是生产队长，每个农民都直接感受到了国家的权力”。

上世纪80年代始，中国的乡村治理开始迈入第三个阶段。即“有国家、有社会”的治理阶段。20世纪70年代末，中国政府开始在农村地区推行家庭联产承包责任制。该体制改革为农村地区带来了新的社会力量和新的利益诉求，从而对固有的人民公社制度造成巨大冲击。由于“无法容怨新兴的社会力量，无法协调和统帅社会”，人民公社制度开始趋于瓦解。1983年，中国政府正式废除人民公社制度，重建乡镇政权作为中国的基层地方政权，与此同时，将原来的生产大队和生产队分别改组为村委会和村民小组，实行“政社分开”。根据规定，在农村地区实行村民自治，“村民委员会是基层群众性自治组织，……村民委员会要积极办理本村的公共事务和公益事业。协助乡人民政府搞好本村的行政工作和生产建设工作”。当然，20世纪80年代的这场改革并非对于建国之前“有社会、无国家”治理模式的复制，在实行村民自治的同时，国家组织依然是农村中的重要治理主体。《中华人民共和国村民委员会组织法》第四和第五条明确规定：“中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用，领导和支持村民委员会行使职权：依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利。”“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。”这样，中国政府通过“撤社建乡”重构了农村基层政权组织，通过“村民自治”重构了农村基层社会组织。经过上述双重重构，中国农村地区最终形成“乡政村治”的治理格局。在这种治理格局中，乡镇党委和政府以及农村中党支部代表着国家的力量。而村民委员会和村民小组则代表着社会的力量。此外，一些由农民自发组织的专业合作社在这个时期也得到了初步发展。而相对传统的宗族组织在某些农村地区也得到不同程度的恢复，它们构成了这个时期农村治理结构中民间力量的主体。

二、农村社区治理主体的构成

20世纪80年代初的“撤社建乡”和“村民自治”重建了乡村国家政权组织和基层社会组织，从而形成了“乡政村治”的农村治理格局。在此治理格局中，农村中的治理主体既有来自民间的组织化力量，也有国家政权的身影，在治理主体构成上呈现出“有国家、有社会”的特征。在此后的发展过程中，随着国家治理理念的转变以及农村社区本身的经济社会发展，上述“乡政村治”的治理格局发生了巨大转变，相应地，“有国家、有社会”的治理主体结构亦随之发生变化，从而呈现出一种错综复杂的乡村治理网络。就治理主体结构来说，这种变化着重体现在两个方面：其一，来自社会的治理主体日渐多元，各种民间组织纷纷加入到农村社区的治理过程中；其二，国家逐步淡出对农村社区的微观治理，代之以宏观治理，而微观治理领域则越来越多地为各种社会组织所承接。概括起来，农村社区治理主体按其与国家政权的连接程度可以划分为以下三类。

第一类治理主体是国家政权组织或者准国家政权组织，它们主要包括乡镇党委和政府，以及村党支部和村委会。正如上文所言，乡镇党委组织在农村社区治理中发挥领导核心作用。在具体的制度实践中，这种领导核心作用集中体现为乡镇党委对农村事务具有全面的发言权。1998年，中共中央办公厅和国务院通过《关于在农村普遍实行村务公开和民主管理制度的通知》明确要求，儿属村务管理的重大事项以及农民关注的热点、难点问题的处理，在分别提交村民会议或村民代表会议讨论之前，应由党支部首先召开党员代表大会讨论。乡镇政府以及村委会的治理职能主要包括改善农村经济发展职能、推动农村社会科教文卫体等事业的发展、化解社会冲突、稳定社会秩序等。

第二类治理主体是各种形式的民间组织。农村社区组织按不同的功能可以分为商业组织、公益组织、互助组织等三种。（1）商业组织。近年来，或出于企业社会责任观念的驱动，或出于培育更加成熟的商业社区，甚或出于慈善营销的商业目的，越来越多的商业组织加入到农村建设过程中来，成为推动农村扶贫事业发展和提供农村公共物品的重要主体，其治理活动几乎涉及基础设施建设、扶贫济困、捐资助学，休闲娱乐等农村社区治理的各个领域。（2）公益组织。社区中的公益组织指社区主体在自愿的基础上，以社区民众的公共利益为出发点，侧重于社区公共事业的发展而建立的组织。根据其活动类型。可以将这些组织划分服务型组织、倡导型组织，以及文化娱乐型组织。其中服务型组织的活动领域主要包括捐资助学、卫生保健、治安联防、养老扶幼，以及小型公共设施建设等；倡导型组织的活动领域主要包括环境保护、权利维护，以及参与乡规民约的制定等：文化娱乐型组织主要包括各种形式的农民俱乐部、社区活动中心等。此外，随着宗族组织在很多农村地区的恢复，它们对于农村公益事业的影响也越来越大，逐渐成为农村社区治理格局中的重要主体。（3）互益组织。农村中的互益组织主要包括各种形式的生产合作社和供销合作社等专业合作社，以及农村信用合作组织等。与公益组织不同，此类组织的服务对象仅限于其组织会员。譬如，《中国人民共和国农民专业合作社法》就明确规定，“农民专业合作社是指在农村家庭承包经营基础上，同类农产品的生产经营者或者同类农业生产经营服务的提供者、利用者，自愿联合、民主管理的互助性经济组织”。随着中国农村市场经济的发展，此类组织获得了快速发展。

第三类治理主体是介于上述两类组织之间的半官半民组织。这类组织中的大多数都是在官方的推动下建立起来的，并接受官方组织的资金和制度支持，以及随之而来的领导和监督，其组成成员也经常与基层党政官员或村委会成员交叉。从组织生成的角度看，中国农村中的公益组织和互益组织部分是由农民自发所创立，也有很多是在官方的支持下建立起来的，并接受官方的领导，从而体现出半官半民的特征。它们的主要区别在于举办方和管理方的不同。在具体的治理内容方面，半官半民的组织发挥着与真正民间组织相类似的功能，这一点对于服务性公益组织以及专业合作组织而言更是如此。

三、农村社区治理主体间权力关系

民间组织的加入不仅使得中国农村治理主体构成日趋多元，同时也使得不同治理主体间的权力关系渐趋复杂。基层党组织对于其他治理主体的领导地位依然存在，但具体的领导模式却发生了某些变化。或出于财力匮乏的现实，或出于治理理念的转变，很多基层乡镇政权组织与村委会正逐步改变着自身的治理方式，允许甚至鼓励民间分享本属于自身的治理权威，非对称性依赖关系正成为很多农村地区不同治理主体之间权力关系的真实写照。从基层政权组织与民间组织之间的权力配置角度来看，某些地区体现出的特征为“此消彼长”，而其他地区则为“相互促进”。

1.领导与被领导关系。根据中国的基本制度规定，中国共产党是中国一切事业的领导核心，该领导地位同样体现在农村社区的治理过程中。在中国农村社区中。共产党的领导地位主要是通过其基层党组织（乡镇党委和村党支部）的具体领导活动来加以实现。这种领导权除了包括对于农村公共事务处理的最终决定来加以实现之外，还体现为对于农村社区中的其他治理主体的领导。这里的其他治理主体既包括作为国家政权组织的乡镇政府，以及兼具官方和民间色彩的村民委员会和各种公益组织和专业合作组织，甚至对于纯粹的民间组织也具有领导关系。除此之外，根据规定，乡镇政府与村委会之间仅存在业务指导关系，而不存在直接的领导和被领导关系，不过，在制度的具体实践过程。上述业务指导关系很多时候会异变为事实上的领导关系。类似的情形同样发生在乡镇政府和村委会与民间组织的关系中，很多由其组建或者在其支持下建立起来的民间组织通常都会在它们的领导下开展活动，接受其监督。

上述领导关系体现在不同的治理主体之间，其领导模式不尽相同。就表现形式来说，一般可分为外部领导和内部领导两种模式。在外部领导模式下，领导者主要是通过制定规则规范的方式来实现对被领导者的领导。而很少对后者的微观决策行动进行直接干涉。在这种领导模式下，被领导者具有相对独立的决策权。譬如，在很多农村地区，村委会对民间组织的领导大多属于此。相反，在内部领导模式下，领导者则会对被领导者的微观决策行动施加直接影响，或者通过领导交叉兼职的形式对后者进行控制，被领导者事实上成为了领导者的执行机构。在农村地区，村党支部和村委会对农村专业合作社的领导大多属于这种模式，专业合作社的社长大多由支部书记或村委会主任兼任。

2.非对称性互依关系。所谓非对称性互依关系是指存在于不同行动体之间既相互依赖但有不相对称的关系，其中一方对于另一方的依赖要多于后者对前者的依赖。改革开放以来，随着市场经济的快速发展，以及党和政府的支持和推动，民间组织在中国获得了快速发展，在社会治理过程中发挥着越益重要的作用。在政府看来。民间组织“是新时期加强党的执政能力建设的重要领域。……是党和政府联系不同方面、不同利益的人民群众的纽带与桥梁，为党更加紧密地联系群众，更广泛地团结和凝聚各方面积极力量，巩固和扩大执政基础，增强自身活力，提供了新的途径和方式”。换言之，就实现社会良治的目标来说，国家政权组织越来越离不开民间组织的协助和支持。当然，依赖并非单向而是互依的，政府在对民间组织有所依赖的同时，后者的生存和发展也在相当程度上依赖于政府的支持和推动。不仅如此，由于政府控制民间组织生存和发展所需核心资源的能力远甚于后者对于政府所需核心资源的掌控能力，因此，在这种互依关系中，政府总体上处于优势，而民间组织则更多地处于依附地位，双方的互依关系本质上是非对称性的。

这种非对称性的互依关系同样体现在农村社区治理中的官方主体和社区自治主体之间。一方面，随着家庭联产承包责任制的推行，以及农村市场经济的发展，中国农村社区的公共事务日渐庞杂，对基层政权和村委会等传统治理主体的治理能力提供了越来越高的要求。另一方面，上世纪90年代以来的历次税制改革和民工潮却又大大削弱了基层地方政权的财力，使其陷入“巧妇难为无米之炊”的窘境。在这种情况下，为了实现有效的社会治理，基层地方政权组织不得不依赖于众多民间主体的协助。如果说，基层地方政府的“失灵”现象推动了它们对于民间治理主体的依赖，那么，民间治理主体本身的不足和缺陷也使其不得不依赖于前者的支持。一般认为，制度缺失、能力低下，以及公信力不足是困扰中国民间组织发展的主要原因，这一点在农村民间自治组织那里体现得尤为明显。在农村地区，很多民间自治主体既没有完善的制度建构，也没有专业化的人才和稳定的财政来源，社会公信力也较差。在这种情况下，这些民间组织欲提升其在农村社区治理框架中的地位，则必须依赖于基层地方国家权力组织的支持。这种支持既包括物质性支持，也包括制度性支持，甚至包括符号性支持。由于这些支持往往关涉民间组织本身生存和发展的核心资源。因此，相对于基层地方国家权力组织对于民间组织的依赖而言，后者对于前者的依赖更强。

3.消长型权力关系。在农村社区治理过程中，伴随着治理主体日渐多元化的趋势。首先面临的一个问题就是这种多元化趋势会在何种程度上改变农村社区中原有的权力结构，或者说，民间治理主题的出现是否对原有的国家政权组织在农村中的固有权力地位构成侵蚀。在相当长的时期内，学界对于该问题的回答基本上都是肯定态度，认为农村民间组织的兴起意味着原有权威体系的分散化，国家政权组织在农村中的固有权威将会为新兴的民间所分享，后者发展空间的扩大意味着前者权威空间的收缩，两者之间的权力分配必将呈现出此消彼长的关系。从某种意义上来说，上述观点是对的。通过参与农村社区治理，民间组织在一定程度上挤占了基层政权组织传统的活动空间，随着这些组织的快速发展，汇集其周围的社会资源也就相应扩大，从而对基层政权组织在农村社区的执政权威构成侵蚀。一旦基层政权组织在社会治理过程中出现失灵，而民间组织又表现良好时，上述侵蚀后果就尤为严重。此外，一些倡导型民间组织对于地方公共决策过程的参与也在相当程度上制约了地方政权组织的自主决策空间。权力分配上的此消彼长所导致的结果就是在很多农村地区基层政权组织与民间组织之间难以建立有效的互信机制，双方总是以一种怀疑的眼光来看待对方的几乎所有行为。在这种情形下，合作还没有开始，互疑的眼光就已经宣判了合作的“死亡”。

4.互促型权力关系。上述权力消长现象只是部分农村地区权力关系状况的反映，事实上，在中国的其他很多农村地区，基层地方政权与民间组织之间呈现出一种互促性的权力关系。在此权力关系中，基层地方政府直接的、微观的、具体的社会管理和服务功能大为减弱，而是通过推动民间组织发展的方式参与到农村社区治理中，如各种形式的符号支持、制度支持，以及物质支持等。在这种治理框架中，一方面，民间组织的能力建设大大提升，其活动空间得以拓展；另一方面，地方政权组织引导和规制民间组织发展的能力也会有所增强。并最终有助于在农村社区实现良治。

纵向来看，基层国家政权组织与民间组织间的权力关系正由早期的以消长型为主逐步向互促型为主转变，这也是改革开放以来中国国家与社会关系在农村地区的一个反映。在改革早期，民间组织还是一种新鲜事物，加之左倾思维的惯性作用，这个时期无论是在城市还是在农村，无论是政府部门还是普通民众对于此类组织基本上都持一种警惕甚至拒斥的态度。在此情形下，很多民间组织也尽量减少与政府之间的互动，并对政府的很多行为选择做出相对负面的解读。上世纪90年代以后，该情形开始发生重大改变，民间组织的发展不仅没有削弱党和政府的执政地位，还在相当程度上提升了中国城乡的社会治理水平，并提升了党和政府的执政基础。此后，国家在历次经济、政治和社会改革都体现出了支持民间组织发展的诚意。双方的互信关系逐步建立，“相互促权”开始取代“此消彼长”成为了国家政权组织与民间组织间的权力分配现象。在农村地区，这种转变着重体现为民间组织对农村社区治理参与的日渐深入，以及基层政权组织与民间组织越来越多的合作。

自改革以来，如何通过重构国家与社会之间的关系来达到社会良治的目标一直都是中国政治经济生活中的重要议题，无论是市场经济体制改革，还是政府行政体制改革，都显示了中国人在此问题上所进行的积极探索。在农村地区，上述探索主要体现为积极推动乡镇基层政权职能转变和机构调整，建立和完善农村市场经济体制，并积极鼓励民间组织参与农村社区治理。民间组织的参与不仅在使得农村社区治理的主体构成日趋多元，况且还在相当程度上改变了不同主体间的权力关系。这种变化不仅给农村社区治理带来了诸多机遇，同时也使得这种治理日渐复杂，如何在厘清多方治理主体问权力关系的基础上实现合作共治，将会是未来中国农村社区治理中一个不可回避而又异常关键的议题。

责任编辑 王友海