从中小学校布局调整看教育的均衡发展

周荣

摘要：随着教育改革步伐的进一步推进，教育的均衡发展问题日益引起人们的关注和重视，中小学校的布局调整政策正是在这一历史背景下提出来的。在深入分析中小学校布局调整的背景、原因及因调整所产生的利弊影响的基础上，通过对教育的均衡一不均衡一均衡动态发展模式分析，阐明了中小学校布局调整与教育均衡发展之间的关系。明确了以人为本在教育均衡发展中的重要性，并且尝试提出了有助于促进教育均衡发展的若干建议。

关键词：基础教育；均衡发展；布局调整

中图分类号：G63 文献标识码：A 文章编号：1672-4437（2013）04-0088-04

一、教育均衡发展提出的时代背景

教育均衡发展并非今日之语，早在1993年的《中国教育改革和发展纲要》中，它就已经成为一个教育发展的主要目标。近年来，随着教育改革步伐的进一步推进，教育的均衡发展问题成为人们日益关注和重视的话题。

1 教育均衡发展概念的内涵

教育的均衡，依据文献阐释我们可以知道，它实质上是指在教育公平思想和教育平等原则的支配下，教育机构、受教育者在教育活动中，享受平等待遇的教育理想和确保其实际操作的教育政策和法律制度。从个体看，教育均衡指受教育者的权利和机会的均等；从学校看，教育均衡指区域间、城乡间、学校间以及各类教育间教育资源配置是否均衡；从社会看，教育均衡指教育所培养的劳动力在总量和结构上，是否与经济、社会的发展需求达到相对的均衡。而当前人们关注的基础教育均衡发展，除了包含有以上均衡发展内容以外，还需要进一步具体实现：校际间均衡发展，包括学校布局和规模均衡合理，教育经费投入、学校设备设施、师资配备、生均教育资源、学生生源的均衡等多方面；教育质量均衡发展，包括课程设置、教学水平和效果等方面的均衡。

2 中小学校布局调整的动因

中小学校的布局调整，就是指将中小学校办在哪里的问题，在我国这种布局调整则主要表现在撤并农村以及偏远地区的中小学校。我国进行中小学校布局调整的原因主要有以下几个方面。

首先，从二十世纪七十年代以来，我国推行的计划生育政策得到全面落实，农村人口出生率明显下降，导致了农村中小学校生源普遍减少。伴随农村人口的减少，许多教学点的生源也就愈益减少，据相关调查发现有些地区的教学点从一至六年级总共就二十几个学生。更有一些地方甚至出现无学生可教的现象，许多校舍也空闲下来。生源的减少是中小学校布局调整的客观要求。

其次，农村税费改革也是中小学校布局调整的间接原因。随着农村税改的进行，农业税收逐年减少，进而能够投入到教育的费用也就减少了，这就增加了乡镇财政的负担。因此，乡镇政府希望能够通过中小学校的布局调整，缩减农村学校和教学点的数量，提高资源的利用率，从而减轻财政负担。

再次，中小学校的布局调整又是农村城镇化的必然结果。所谓城镇化就是人口持续向城镇集中的过程，它表现在农村人口转化为城镇人口的过程，是世界各国工业化进程中必然要经历的阶段。改革开放以来，我国出现了许多规模比以往大很多的小城镇，农村人口普遍向城镇集中，这些城镇无论是经济、管理、公共服务等方面都要明显优于农村，过去农村的自然村人口则越来越少。所以，我国过去以行政区也就是以自然村布局形成的中小学教育布局模式已经显得陈旧落后，行政村过于分散的人力、物力、财力已经不能继续维持中小学校的承办，在乡镇或者县城重点加强中心学校的建设就成为了必然趋势。

最后，重视教育的均衡发展是中小学校布局调整的一个重要原因。我国目前正处于社会主义初级阶段，城乡二元结构的矛盾日益突出并且将在一定时间阶段存在着，而在教育领域里城乡之间教育发展的不均衡也就日益显现出来。这种不均衡一方面表现在教育资源的分配上，城乡之间存在着很大的差距，城镇地区无论是在教育投人、硬件设施，还是师资力量等方面都要优于农村地区；另一方面表现在城乡各种受教育机会的不均衡，农村由于办学条件的限制，也就进一步限制了学生德智体美全面发展的可能性。而中小学校的布局调整能够将一些办学条件较差、教育质量较低的中小学校撤并掉，通过对教育资源的重新合理配置促进更大范围的教育的均衡发展。

3 中小学校布局调整与教育均衡发展的必然联系

通过对中小学校布局调整的原因分析我们可以看出，我国教育发展的不均衡是中小学校布局调整的原因之一，中小学校的布局调整是教育均衡发展的必然要求。根据2001年5月国务院颁布的《关于基础教育改革与发展的决定》，我国中小学校需要“因地制宜调整农村义务学校布局，按照小学就近入学、初中相对集中、优化教育资源配置的原则，合理规划和调整学校布局。”我国《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》（以下简称《纲要（2010-2020年）》）中也指出“教育公平的关键是机会公平，基本要求是保障公民依法享有受教育的权利，重点是促进义务教育的均衡发展和扶持困难群体，根本措施是合理配置教育资源，向农村地区、边远贫困地区和民族地区倾斜，加快缩小教育差距”。从二十世纪九十年代开始至今，我国对大部分地区尤其是对农村地区中小学校布局进行了较大的调整，这大大促进了我国基础教育的均衡发展。

二、中小学校布局调整的现状

1 小学校布局调整已取得的成绩

首先，中小学校布局调整使得教育资源得到一定程度的均衡合理配置。教育资源配置的均衡是教育均衡的基础，通过对一些规模效益小的学校的撤销和合并，各地将有限的教育资源集中起来办好中心校，充分利用了有限的硬件软件设施以及教师资源，解决了过去由于学校过于分散教育资源水平和利用率低下而学生不能够充分利用教育资源的问题。

其次，中小学校的布局调整也促进了区域之间城乡之间教育的均衡发展，也就是促进了省域之间、市域之间、县域之间教育的统筹规划。中小学校特别是农村中小学校的布局调整，一方面集中了教育资源办好了中心校，提高了农村学校的教育质量，另一方面又减轻了乡政府的财政负担，使得市政府部门能够集中力量抓好农村经济的发展，从而为缩小城乡差距，区域间的均衡发展做出了贡献。

再次，中小学校布局的调整也促进了受教育机会的均衡享有。经过调整中小学校的布局进一步合理化，教育资源得到优化配置，也就使更多的学生享受到优质的教育资源，也就使得学生能够更均衡的享受教育机会。

2 中小学校布局调整中出现的新问题

我国推行中小学校布局调整教育政策以来，不少地区撤并了一批条件较差的学校和教学点，有效整合利用了教育资源，使学校办学更加的规范化、合理化、科学化，促进了学生们综合素质的提高，取得的成绩也得到了许多学者、老师、家长们的认可。然而，在人们为中小学校布局调整的成果欣喜的同时，也应该看到它为我们带来的一些“烦恼”。中小学校的布局调整从经济学角度出发无疑带来了“经济效益”，它在有限的教育资源背景下，通过合理的配置教育资源，使教育资源的经济效益尽量达到最大化。中小学校的布局调整从一定意义上可以说是利益格局的调整，在调整的过程中不免会牵扯到诸多的利益主体，如果在布局调整的过程中不能够谨慎科学的进行实施，中小学校的布局调整这样一项出发点很好的政策也可能会带来消极负面的影响。

1）加重了农村家长的负担，城乡教育不均衡

通过中小学校的布局调整，我国撤并了一批教学点和学校，各地通过整合教育资源成立了一大批寄宿制学校，特别是在贫困的山区和偏远的地区所占的比例比较大。这样就改变了以前就近上学的布局，许多学生尤其是农村学生由于上学路途遥远的原因，不得不选择寄宿在学校就读。因寄宿而产生的住宿费、管理费、生活费等开销无疑加重了学生家长的经济负担，尽管许多学校已经尽力降低学生的住宿费用，但是许多农村学生家长还是感到无力承担而压力很大。一些家长付出的成本都远远超过了义务教育减免书本费、学杂费所带来的实惠。为了学校的布局调整农村地区的学生家长反而要重新加大教育的投入，这对于农村弱势群体而言显然有失公平。还有一些家长由于不放心孩子异地求学，就放弃了原来的工作选择陪读，陪读期间由于不能够找一份正式的工作也就减少了家庭的经济来源。中小学校布局的地域调整的初衷是为了均衡教育资源，使城乡儿童接受更加优质均衡的教育，从而缩小城乡之间的差距，促使城乡均衡协调发展。然而在调整的过程中反而加重了部分学生家长尤其是农村家长的经济负担，这在一定程度上又不利于改变城乡二元结构的现状，也就阻碍了城乡教育的均衡发展。

2）学校规模扩大，教育质量的不均衡

中小学校的布局调整使得学生向县乡市集中，保留的中心学校可能会产生过大的学校和过大的班级，学校班级规模的扩大也就可能会导致教学质量难以保证。中小学校布局调整的原意是希望能够通过合理调整，提高中心学校的办学质量，但是由于学生过多，许多中心校的班级人数都超过了国家规定的标准人数，许多学校不仅没有因为调整使得教育质量得到提升，反而由于学生的陡然增加、住宿和后勤配套无法跟上、财政经费状况没有得到改变、教师教学管理压力过大等问题，学校的教育质量难以得到切实提升。虽然通过学校布局调整整合了教育资源，使教育资源能够集中到中心校，但是随着中心校学生人数的增加，使得人均教育经费以及人均教育资源不足，而原本教师编制就短缺的乡镇学校由于学生过多，师生比例不协调，教育质量必定难以保证。现如今许多调整保留下的学校都是寄宿制的，学校的教师不仅要对学生的学习负责，又要承担起管理学生和保障学生人身安全的重要责任，许多教师们会感到压力很大，他们基本上都无暇再顾及教学水平的提高，也就使教育教学质量的提升难以得到保障。

教育质量的均衡发展是教育均衡发展的内容之一，教育均衡发展不仅仅需要保障受教育机会的均衡享有，还应该是有质量的均衡发展。我国的《纲要（2010-2020年）》提出“把提高教育质量作为教育改革发展的核心任务”。促进教育公平和提高教育质量，已经成为现阶段我国教育特别是基础教育改革和发展的基本目标和基本任务。这就说明，我们不仅要保障学生基本的“有学上”的教育机会，还应当努力提高基础教育质量，推进基础教育有质量的均衡发展。正如有书中说得好，“没有优异的公平是空洞的成就，没有质量的数量是未兑现的承诺”。不能够保证教育质量的教育发展也就算不上是真正的教育的均衡发展。

3）班级规模增大，学生发展的不均衡

有相关研究表明，班级规模的增大不利于学校对学生实施素质教育，也不利于学生正常的人际交往和情感交流。班级规模越大，班级中情感纽带的力量就越弱，班级规模的大小还会影响学生之间的交往模式。班级规模越大，学生之间交往的次数就越少，相互了解起来就会越困难，同学之间的合作也就越不容易进行，这样长时间以后，就会影响到学生的社会化和个性化的发展，不利于学生的健康成长。规模较大的班级还容易形成非正式的小群体，这些小群体经常违反课堂纪律，影响教学目标的实现。而在人数较少的班级中，学生与教师交流的机会则会多一些，老师会有更多的机会对学生进行因材施教、个别辅导，能够使用更加多样的教学方式调动课堂气氛，在这样的环境下学生的学习兴趣会更加浓厚，学生的学习效果会更显著，师生关系也会更加融洽。

4）师资分布的不均衡

我国中小学校的布局调整通过整合教育资源，重点建设一批中心学校，在一些上学有困难的地区在撤并学校和教学点的同时也适当保留了一些教学点。保留教学点的政策貌似是兼顾了一些偏远地区学生的利益，然而通常被保留下的教学点又是被忽略的对象，他们往往占有的教学资源非常少。无论是在物质力量还是师资力量原本就匮乏的地区，由于学校的布局调整，可能会有一些原本在那里代课的优秀教师集中到中心学校。由于中心学校有着充足的生源和教育资源，教学条件优越，大部分教师都愿意选择留到中心学校任教，也就不会再去被保留下来的偏远的教学点。而在保留下来的教学点任教的老师，大多都是一些当地年纪大的或者没有编制的代课老师，他们许多都未取得正式的教师资格，或者是安于现状已经没有了继续上进和进行教学创新的动力，教学水平往往与中心学校以及城市中小学相差甚远。而与通常认为的城市、农村师资力量失衡不同，目前农村教育还要面临的一个问题是内部教师比例失调：大量教师及教师编制沉积在乡镇及县级学校，一些有农村编制的教师也并不留在农村任教而是选择去了城市。师资力量的差距进而导致教学水平差距也就越大，原本就不均衡的城乡教育资源可能会变得更加不均衡。

三、中小学校布局调整是教育动态均衡发展的客观要求

1 均衡一不均衡一均衡的动态教育发展模式

正如一些教育学者所说，教育均衡发展是一种发展目标，更是一种教育发展过程；教育均衡发展是教育发展的目的，更是一种促进教育发展的途径。其实均衡发展本身不是目的，其本质目标是追求一种理想、公平、高效、优质的教育状态。教育均衡发展是一个长期的、动态的、辩证的历史发展过程。教育均衡作为社会进步的重要标志，是相对的、具体的、发展的，绝对的教育均衡是不可能的，也是不现实的。均衡发展只是一种理想的状态，是相对的均衡发展。每一个时期，由于社会经济发展等多方面因素的影响，教育均衡有着不同的表现。近年来我国进行的中小学校布局调整是教育动态均衡发展的客观要求，它是教育均衡发展过程中的一个环节，一个部分，布局调整在促进教育均衡发展的同时必然会带来一些新的不均衡问题，但是当新的问题被解决的时候，就进入了教育均衡动态发展的更高的一个阶段。教育均衡发展就是一个“均衡——不均衡——均衡”不断地螺旋式上升的循环发展的动态过程。教育均衡发展不能简单地理解为平均发展、均等发展，它更加强调的是全面、协调、可持续的科学发展。均衡发展的过程，是整体办学条件和水平提升的过程，这种过程是不均衡逐渐走向均衡，然后均衡再次被更高一级的发展需求打破，出现新的不均衡，并在更高层次上再次从不均衡走向均衡。

2 衡量教育是否均衡发展的尺度标准

教育均衡发展是一个动态的过程，因此衡量教育是否均衡发展的标准也并不是唯一不变的。在中小学校布局调整的初期，在农村税费改革和义务教育管理体制改革的要求下，地方政府立足于教育发展的长远目标并根据当地经济发展的实际状况制定调整规划，其首先考虑的是降低教育办学成本，优化配置教育资源，集中资源提高办学效率和质量促进教育的发展。保证受教育者接受教育特别是义务教育所必需的校舍、设备、师资等基本条件，是让全体适龄儿童享受平等教育的基本体现，也是教育事业发展义不容辞的责任。那时，教育资源是否得到均衡配置是衡量教育是否均衡发展的重要尺度，甚至是最重要的尺度。可是虽然从经济效益出发教育资源得到了一定程度的均衡配置，对于一部分弱势群体而言却并未享受到教育均衡发展带来的好处。比如学生读寄宿制学校会加重家长的经济负担，上学路途遥远使学生的身心安全难以得到保证，部分农村学校和教学点的撤并使得一部分乡村教师下岗待业，寄宿制学校的老师任务负担加重，农村教学点的撤并导致许多地区乡土文化的流失等问题。我们知道中小学校的布局调整还存在很多问题，教育尚还存在许多不公平的地方，很显然我们不能把教育资源的均衡配置作为衡量教育均衡发展的唯一标准。

教育要以人为本，教育要让人民满意，这是办好教育的基本原则，学校布局调整当然也应该坚持这个原则。以人为本对学校来说就是以学生为本，有利于学生发展的事应该积极做好，不利于学生发展的事坚决不能做，危害学生安全的事更不能做。我们衡量教育是否均衡发展除了从教育资源是否均衡这一方面判断，更重要的还是应当从人民的根本利益，尤其是受教育者的切身利益出发去衡量。因此，在接下来的中小学校布局调整中，就应该更加注重以受教育者的全面发展为根本，从受教育者的发展需要出发，努力创造相对均衡的受教育机会，不断提高各级各类教育的教育质量，力求使每一位受教育者都能够获得自身发展所需的优质教育，同时对弱势群体应给予更多的关爱，这也是教育均衡发展的必然要求。

四、结论与建议

经过分析我们知道中小学校布局调整一定程度上促进了教育的均衡发展，同时也带来了一些新的教育不均衡问题。要想促进我国教育事业的健康发展，就必须始终把人民群众及其子女的利益和受教育权摆在首位，实事求是的进行学校布局调整，采取一些有效的措施妥善处理好中小学校布局与教育均衡发展之间的关系，努力解决好新问题，才能使我国教育朝着更加优质均衡的方向发展。

首先，合理配置教师资源，均衡城乡的师资配置。比如我们可以效仿韩国尝试施行教师轮换制度，城市教师在每次晋升、提职的时候，都需要有一定的农村任教经验作为条件，并且必须通过相关农村教育部门的考核。每隔一段时间让部分农村教师和城市教师交换教学点教学，这样不仅可以通过城市教师把新的教育理念带到农村，也有利于加强教师尤其是农村教师的职业技能培训，给予他们接受继续教育的机会，从而提高他们的教学水平。这样就从制度上保证了边远地区的学校可以及时拥有具有丰富专业知识和工作经验的教师，也就有助于带动农村教育水平的提高，促进城乡教育的均衡发展。

其次，加大教育资金投入，有力改善办学条件。在2010年7月底教育部发布的《纲要（2012-2020年）》，其中提出均衡防守战是义务教育的战略性任务，并明确在财政拨款、学校建设、教师配置等方面向农村倾斜，率先在县（区）域内实现城乡均衡发展等内容。为解决农村义务教育长期投入不足，校舍建设和设备设施不足的问题，国家应进一步加大投入，特别是对由于中小学校布局调整而产生的许多寄宿制学校，首先应该保障寄宿制学校的管理、卫生等条件，切实保障学生和教师的基本生活。改善交通状况，给偏远地区学生上学提供更多便利，对于农村学生给予寄宿生活补助政策，从而减轻农村学生家长的经济负担。

再次，我们应当科学的认识中小学校布局调整政策，坚持公平与效益兼顾。中小学校布局调整绝不仅仅是对部分农村学校的“撤并”或者“收缩”，只顾眼前经济效益，而是应当以保障农村子女尽可能接受到高质量的教育为出发点，中小学校布局调整应该充分考虑到部分家长尤其是农村家长的利益，对弱势群体的要保证政策的倾斜。只有通过充分深入调查各地的实际情况，因地制宜，采取积极稳妥逐步推进的措施进行学校的布局调整，才能够真正保护到农村家长的利益，从而有利于教育的均衡发展。

总之，我们应当正确认识教育动态均衡发展的过程，长期坚持并且促进教育的均衡发展，积极创造条件，通过对中小学校的布局调整的利弊分析去寻求促进教育均衡发展的有效途径，进一步抓好学校的布局调整工作，努力实现校际间各种资源的共享。通过多种形式多种途径去关爱弱势群体，尽可能的让学生都能接受平等、优质的教育，加快义务教育公平化的步伐，这样我国教育向进一步的均衡方向发展将是必然趋势。