社会管理体制的包容性改革

【作者简介】

孔繁斌，南京大学政府管理学院教授、博导，江苏省人民政府研究室特约研究员。

研究方向：国家治理与公共政策、政府组织与管理、公共行政理论等。

主要著作：《公共性的再生产——多中心治理的合作机制建构》、《政治学基础理论的观念——价值与知识的论辩》、《公共行政学》等。

摘要 从理论上来看，社会管理作为政府一项基本职能，其正当性、范围和方式受国家构建和行政治理模式的影响和约束。目前，政府社会管理体制改革仍旧是一个未达成共识的改革议题，共识的缺乏使得改革难以形成有效目标和形成集体行动，而改革共识的形成则可以在包容性思维下尝试构建。包容性发展不仅是社会管理体制改革的目标，同时也是社会管理体制改革的途径，因此，中国社会管理体制改革想要走出现有窠臼，包容性发展是其重要的路径选择。

关键词 社会管理改革 包容性 政府角色 治理结构

任何时代的发展和进步，大致总是凝聚在应对这一时代深层危机和难题的关键思想中。就此而言，在经历了全球化冲击和社会转型洗礼的当今中国社会，最能代表其进步趋向的思想，大概可以被理解为包容性发展。尽管目前从学术角度界定包容性发展会存在诸多争议，但“让经济全球化和经济发展成果惠及所有国家和地区、惠及所有人群，在可持续发展中实现经济社会协调发展……坚持以人为本，着力保障和改善民生，努力做到发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享”①的表述可视为包容性发展的要旨，“机会均等、参与共享、分配公正”②等则是包容性发展的关键词。在这些纲领性表述中，我们不难发现，从经济学话语的“包容性增长”转移至政治学意义上的“包容性发展”，这实际上为理解深化改革阶段中国问题的治理和相应改革定位提供了崭新的路径。

包容性发展是治理思想反思的结果，是这个时代应对复杂治理的原则。包容性发展以相互承认价值终止了工业文明社会中各种主义独自支配和治理社会的状况，以合作治理的方式敞开了治理体制选择的空间，以全面参与的姿态消解了公共政策制定中精英与大众的僵持。依照这样的思路，以包容性发展促进中国社会管理体制改革，应该成为一个可行的理论命题。一方面，在国家治理与发展进程中，受执政党治理理念和战略选择的影响，社会管理体制及其改革逐步被构建为一个理论和实践议题；另一方面，在什么样的思想基础和平台上设计社会管理体制改革却有待达成共识。例如，究竟是继续维系政府干预甚或强化强制性权力以追求维稳为主要目标，还是通过制度安排，以合作治理结构促进社会成长和改进公共服务为目标？社会管理体制改革究竟只是行政层面的一项运动式治理，还是必须在政治思维和价值层面做出调整的一项基础性改革？这些问题的存在，表明社会管理体制改革从思想基础到行动方案，都还处于共识缺乏的状态。

因此，本文拟从包容性发展的视角，构建一个理解社会管理体制改革的框架，力求对上述问题做出相关的讨论，并尝试提出这样的理解：其一，在思想基础上，包容性发展构建了社会管理体制改革的正当性，或者说提供了改革目标；其二，社会管理体制改革应以包容性的思维去完成政府角色认同和治理机制的调整。

社会管理体制包容性改革的框架

在我国社会转型发展中，社会建设的提出和推进，是政府社会管理体制改革的具体背景，但是社会管理体制改革本身是一个行政治理模式调整的问题。就前者而言，国家治理的政策体系经历了由重效率到重分配的转移，这是包容性发展的一项价值和资源基础；就后者而言，行政治理模式从排他性的权威模式，经过公共管理运动的挑战而逐步走向以公共性为基础的公共治理和公共服务模式，而从途径和方式来看，这一趋势的行政模式的实现需要以包容性思想为基础。从规范性行政治理模式要求来看，选择什么样的社会管理体制受相应的一般条件约束。具体而言，如何实现公平正义的普遍性价值，如何适应复杂性和不确定性，增加时代治理有效性的要求，成为应该遵循的要素。正是这些因素的存在，内在地隐含着包容性发展在其中将起到支配性作用。基于这些分析和判断，似乎可以在包容性的统摄下，构建我国社会管理体制改革的理解框架，如图所示：

图的纵轴为权力维度，政治权力实际上意味着执政党和政府面对社会管理体制改革决定作什么的选择，行政权力则表达政府社会管理职能的规范性要求和履行职能的方式选择；图的横轴是以公共政策选择为要素，其中，重效率及经济增长还是重维护公平正义的分配为政策选择的两种倾向。政府社会管理体制改革和选择都涉及对这两个维度的理解。从权力类型和公共政策倾向的交叉中，我们可以发现四种社会管理体制改革或构建的取向，分别是政治控制、行政干预、公共服务和合作治理。如果包容性发展在社会管理体制改革中作为支配性的思想，那么我国社会管理体制改革由控制—干预体制转向治理—服务体制就成为合乎逻辑的趋势，同样，中国现阶段包容性发展的顶层问题之一也正是完成这一体制的转换或重构。以包容性发展为思想基础的社会管理体制改革至少可以明确双重任务：

第一，从国家治理战略选择来看，包容性发展不仅体现在现行社会政策的公平正义构建上，体现为分配的公正和均等，它还涉及行政治理模式的重构。

第二，作为包容性发展的行政治理模式重构，是社会管理体制改革难以形成共识的要害所在，社会管理体制改革要完成从控制—干预体制向治理—服务体制的转变，远比在政策中落实公平正义价值难得多。

上述双重任务，需要国家将包容性发展上升为社会管理体制改革的顶层设计，包容性发展绝对不应局限于五个统筹之类的政策体系构造，还应该包括治理体系的包容性构造，这也是本文分析的重点。

包容性改革中的政府思维模式转换

包容性发展是全球范围内改进治理状况的一个重要概念，然而中国和西方关于包容性发展的语境却有着较大差别。从全球范围来看，在包容性发展思想驱动下，国家再建构成为一个普遍趋势，其实质就是深度转变传统国家的角色，以适应国家与社会关系的变化和发展。西方包容性发展的特征之一，是对过度碎片化社会的整合。中国因其权威体制在国家建构中一直居于基础性地位，包容性发展首先面临的就是一个松绑的过程。在社会管理体制改革议题上，如果从政治控制到公共治理是社会管理体制改革的一项正当性制度设计，那么实现这一转变或设计的关键路径在于政府自身角色的重构。政府自身角色的重构是社会管理体制改革的关键路径，也是促使社会管理体制改革转向包容性发展的关键行动。转换权威体制下的政治控制思维，重构契合包容性发展思想的政府角色，可以化约为如下几个角度的理解。

一般认为，寻求并维护政治秩序是国家或政府的基本功能，或者说支持执政巩固的秩序是政府治理的终极关怀。然而，社会的发展、尤其是公民经济社会权利的崛起，带来的是公众民主价值排序的颠倒，即对善治政府的期盼、对更好施政者的追求替代了对谁执政的关注。尽管在当今治理体系下执政是一个无法回避的要素，但执政者及其掌控的政府扮演什么样的角色，却是可以也是应该作出选择和调整的。从理论上来看，执政角色的强化势必将合法性诉求放在治理的首要位置，然而这种合法性诉求往往带来的是冲突性社会而不是包容性社会，相反，以施政为重心的角色构建则倾向于公共性的责任担负，从而自觉去追求包容性的治理行动。从这样的理解来看，基于包容性发展的社会管理体制改革，就需要通过政府角色重构，调整传统政治控制的治理定位。

有研究成果对政府角色重构这样描述：“在缩小国家权力范围的同时增强国家的能力，在限制国家专断权力的基础上强化国家提供公共产品的能力。”③该论点不仅对政府角色新的功能给予了恰如其分的阐述，还指出了转换政治控制模式的具体路径。包容性改革的目标，正是要求政府实施这样的角色重构。

政府角色重构实质上就是在满足公众期待中重新审视权力，尤其表现在对强制性权力的规范与约束。包容性发展中的社会管理体制改革，必须改革对权力的假设，实现从过去社会管理主要依赖强制性权力到强制性权力使用最小化的转变。在控制—干预体制下，支配社会管理体制运行的关键因素，主要是具有全能政治色彩的无限权力，而且权力行使总是竭其所能倾向于强制性方式，在封闭和刻板化的社会组织配合下，强制性的权力行使控制了整个社会生活，成为政府对自身角色界定的至上因素。因此，只有对强制性权力作出最小化假设，社会管理体制改革才能获得走向治理—服务模式前提，只有通过这一调整过程，包容性发展才具有付诸实施的现实基础。

从后现代哲学来看，政府角色也是他在性的，是与其互动的对象相互构建的，因此，通过政府角色重构转变干预—控制的社会管理体制，就必须在包容性发展思想基础上完成社会成员从群众到公民的转变。“群众”是与革命的政党互动建构起来的一个政治概念，它是抽象的、无生命的主体，是一个带有排他性的概念；相反，“公民”则是权利、义务得到正当性界定的有生命的主体，其政治、法律地位是与政府平等的，公民依法享有权利而政府依法管理。政府作为公民的他者，势必使其角色认同倾向于公平正义形象。有研究者认为：“一个从‘群众（作为政治概念）向公民（在公民身份的意义上作为法律概念）过渡的渐进过程目前在中国城市范围内开始了。”④因此，政府只有改变对社会成员身份的假设，才能作为社会成员的他者完成自身角色的定位。可以说，如果这两个假设转变没有完成，政府社会管理就缺乏向治理—服务模式转变的前提条件。

促进合作治理：包容性改革中的治理结构重构

包容性改革隐含着如何改造社会治理结构的问题。如何促进中国社会走向多中心治理的结构，一直是中国公共行政学的研究议题。如果一个社会仅依赖政府作为社会管理的主体，不仅难以应付日益增多的公共事务，而且也表明这个社会的单一性。包容性发展的前提是多样性的存在，促使社会走向多样性反而是中国包容性发展的现实追求。从社会管理体制改革来看，多样性主要体现为多中心的治理结构。

政府社会管理体制改革中的治理—服务体制构建取向，与当今公共治理发展的趋势是一致的。在当代中国社会治理实践中，准军事化的社会管理体制实际上将中心—边缘的社会治理结构推向了全社会。在正当性评判上，中心—边缘的治理结构是一种排他性的体制，隐藏于其中的是不平等的政治关系；在现实功能性上，中心—边缘的治理结构也是一种资源分配、身份界定模式。在中心—边缘治理结构模式支配下，社会管理体制构建取向于控制—干预的逻辑。但是，这样的治理结构是与包容性发展思想不相适应的，社会管理体制改革的一项重要内容就是以引导者的姿态推动社会治理结构由中心—边缘模式转换为多元主体合作模式。

社会治理的多元主体合作模式和社会管理体制改革的包容性发展取向的一致性，是实现这一转变的关键，同时，促进社会治理多中心格局的形成也意味着政府角色发生了转变。从复杂性来分析，社会治理结构转换进程中政府的角色认同由前后两个阶段构成：前一阶段，政府扮演引导者角色；后一阶段，政府扮演与其他治理主体合作的角色。在这一理论和实践进程中，社会治理结构的多中心化、社会管理体制改革的治理取向，都和政府是否能与其他治理主体之间形成相互承认的关系密切相关，这既是功能性角色的认同，也是伦理角色的获得。

多中心治理结构的运行无疑依赖于合作机制。有关合作的研究十分丰富，我们针对包容性改革的议题，强调有关合作机制构建的两个问题。

其一，多样性的治理主体之间建立相互承认的互动规则。承认政治是“反思性现代性”理论的重要议题，它以相互承认的法权为基础，以相互承诺的政治伦理为框架，其实这本身就是包容性发展的具体展开。从一定角度而言，包容性发展正是对政治的深化和完善的认同，因此，合作机制的建构首先需要在政治前提上回归到相互承认的价值认同。

其二，构建协商对话的机制。合作治理中行动主体是平等的，其中有主导者，但其权威是互动认同的结果，而不是预先设定的，政府也未见得能成为事实上的权威。达成合作的一项基本途径，在于协商对话制度的安排，尤其是在出现意见纷争时需要采取合法反对的议事规则，即可以反对但不能否认反对者参与的身份合法性，可以反对但不能在逻辑上局限于否证而必须做出正面论证。我们习惯于在反对对方的错误中表明自己的正确，但对手的错误并不是自己正确的充分必要条件。合法反对是适应于合作治理的议事规则，对包容性改革实践而言具有特别重要的价值。

包容性社会管理体制改革的启示

笔者尝试以包容性发展思想梳理社会管理体制改革的框架，其目的在于克服包容性发展仅被理解为以社会政策促进公正发展的局限。包容性发展中的社会管理体制改革的要旨，是如何在社会管理和发展中消除全能政府的支配，限制政府强制性权力以改善公共服务，并促进社会的公平正义的实现。其主体内容和难点是如何实现从控制—干预到治理—服务架构的转变，离开这一转变，既谈不上社会管理体制改革，也无法为现阶段的包容性发展找到切实的载体。那些将社会管理体制改革缩小为强化“维稳”的做法，不仅疏忽了改进和维护公民权利、促进利益协调、改善政府和公众关系等重要问题，在根本上也是一种对包容性发展的舍弃。因此，包容性发展不能缩小为公共政策中的分配正义，它要求政府承担起创造一个新的、正义的社会的愿景，即“一个将分配正义、身份平等和每一层面的治理中广泛的民主参与相结合的愿景”。⑤

包容性社会管理体制改革释放的理论价值，在于暗示中国政治体制改革完全可以走入包容性发展的框架，以包容性的方式推进新一轮的政治体制改革，避免各执一端的弊病，共享发展的成果。包容性发展或改革之思，超越了自由主义话语的局限，调整了激进主义的孤立，融入了共和思想的血脉。中国的体制改革不能成为各种主义验证自己的试验田，而应该是为各种有助于中国社会进步的价值观念提供相容相契的制度平台。

如果说中国包容性发展与和谐社会理念是一脉相承的话，对包容性改革的目标和方式，我们可以用中国语言将其表述和凝聚为费孝通先生曾经提到的一个十分精彩的概括——“各美其美，美人之美，美美与共，天下大同”。尽管我们不一定以传统的大同理想为当今的政治追求，但是在包容性发展基础上的社会管理体制改革，试图释放社会的多样性和丰富性，逐渐走向宽容成熟。一个社会的成熟不在于单一性的完善，而恰恰是多样性的共容相处。

（本文系国家社科基金重大项目“中国特色社会主义社会管理体系研究”阶段性成果，项目编号：11&ZD070;；国家社科基金一般项目“和谐社会公共管理模式的基础”阶段性成果，项目编号：09BZZ025）

注释

胡锦涛：“深化交流合作 实现包容性增长：在第五届亚太经合组织人力资源开发部长级会议上的致辞”，《党建文汇（上半月刊）》，2010年10月。

可参考李金龙、孙翊锋：“构建服务型政府：实现包容性增长的根本路径”，《湖南师范大学社会科学学报》，2012年第2期；倪明胜：“包容性发展的核心要义及其政策指向”，《中国党政干部论坛》，2012年第9期；虞满华：“包容性发展：和谐理念的实践之维”，《内蒙古社会科学（汉文版）》，2012年第7期。

李强：“中国政治改革中的现代国家构建问题”，引自李鹏程主编：《对话中的政治哲学》，北京：人民出版社，2004年，第6页。

[德]托马斯·海贝勒、君特·舒耕德：《从群众到公民——中国的政治参与》，张文红译，北京：中央编译出版社，2009年，第31页。

[美]弗雷泽等：《再分配，还是承认》，周穗明译，上海人民出版社，2009年，第4页。

责 编/樊保玲