公共外交中的国家角色

【作者简介】

鲁世巍，清华大学当代国际关系研究院高级研究员，暨南大学国际关系学院兼职教授。

研究方向：外交学、国际关系等。

主要著作：《美元霸权与国际货币格局》等。

摘要 “以人为本”是公共外交的应有之义。中国公共外交尤其要坚持这一原则，体现这一传统和优势。十八大首次将公共外交写入党代会报告，将公共外交提高到国家发展的战略高度，这对新形势下深入开展和扎实推进公共外交具有十分重要的指导意义。未来中国应坚持“以人为本”，统筹国内国际两个大局，内外兼顾，扎实工作，开创中国特色公共外交新局面。

关键词 公共外交 以人为本 包容性 中国特色

近年来，公共外交在我国总体外交中地位不断上升，重要性日益显现，已成为我国外交工作新的增长点和着力点，并越来越成为中国外交的重要开拓方向。党的十八大报告明确指出，我们要扎实推进公共外交和人文交流。经过多年的实践，中国公共外交在继承和创新中不断丰富和发展，逐渐形成了鲜明的中国特色。外交部长杨洁篪指出：“中国特色公共外交坚持统筹国内国际两个大局，兼顾好国内国外两方面，即在致力于引导外国公众正确认识中国的同时，努力使国内公众更加全面了解国际形势和中国外交，实现两者相辅相成、相互促进的良性互动局面。”① 外交部部长助理马朝旭也强调：“中国特色公共外交的首要特色是‘以人为本，因为它来自民众、依托民众、服务民众。开展公共外交需要国内外各界人士共同努力。” ②如何正确认识和准确把握“以人为本”的内涵及原则，对于进一步增强包容性，做好新形势下的公共外交工作具有十分重要的指导意义。

中国公共外交的内涵与特征

“以人为本”是公共外交的应有之义。我国最早明确提出“以人为本”思想的是春秋时期齐国名相管仲。管仲所说的“以人为本”，即以人民为本。在我国古代文献中，“人”与“民”经常连用，合成为一个词组。“本”在哲学上可以有两种理解，一是世界的“本原”，一是事物的“根本”。“以人为本”的“本”，不是“本原”的“本”，而是“根本”的“本”。提出“以人为本”，不是要回答什么是世界的本原，而是要回答世界上什么是最重要、最根本的。“以人为本”，就是说，与神、物相比，人更重要、更根本。

公共外交作为一种外交实践早已有之，但理论上的研究则在第二次世界大战之后。这一研究主要集中在国外，尤其是美国。在学术界，人们普遍认为，美国塔夫茨大学弗莱彻法律与外交学院院长埃德蒙·古利恩（Edmund Gullion）于1965年首次使用了“公共外交”（public diplomacy）一词。其定义是：“公共外交旨在处理公众态度对政府外交政策的形成和实施所产生的影响，它包括超越传统外交的国际关系领域：政府对其他国家舆论的开发、一国私人集团与他国的互动、外交使节与国外记者的联络等。”美国新闻署表示，“通过了解、引导和外国公众，加强美国公民与外国公民之间的对话”，开展公共外交。上述概念强调的客体都是国外公众。国外学者并不都强调公共外交的“外向性”。印度学者拉那认为，一国公共外交的实现包括国内和国外两个方面。对我国而言，公共外交是舶来品，国内学者在借鉴吸收国外理论的基础上，结合我国公共外交实践也作出了一些解释和界定。

目前国内外关于公共外交的定义尚无一致看法，而且随着时间推移，公共外交的概念也在发生变化，但其基本内涵没有变，即公共外交是一国政府为争取他国民心而采取的各种公关行为，③主要包含以下因素：政府主导，社会各界参与；以外国公众为对象；以国际传播、人文交流、公关、援助等为手段；以影响外国公众的态度、推进本国外交政策为目的。

杨洁篪部长对公共外交作出的诠释是：作为对传统外交的继承和发展，通常由一国政府主导，借助各种传播和交流手段，向国外公众介绍本国国情和政策理念，向国内公众介绍本国外交方针政策及相关举措，旨在获取国内外公众的理解、认同和支持，争取民心民意，树立国家和政府的良好形象，营造有利的舆论环境，维护和促进国家根本利益。

公共外交从国内外实践看，表现出几个基本特征：一是广泛性。开展面向社会各阶层公众的各种双边、多边对话交流，涵盖人文、教育、经贸、传媒、科技、体育、军事等多个领域。二是互动性。有别于传统意义上的单向、形式比较单一的宣传，公共外交更重视通过交流达成相互理解和共识。政府通过公共外交对公众心理和舆论及民意产生影响，舆论和民意对政府决策与行为也产生反作用。三是间接性。在公共外交活动中，政府本身可以担当行为主体，但更多的是居于幕后，发挥策划、组织、推动和支持作用，由媒体、智库、民间组织等非政府组织和知名人士以及普通民众在一线活动。四是渐进性。公共外交是一项争取人心、循序渐进、细水长流的系统工程，不能急于求成，只有通过与公众进行长期的沟通和交流，才能取得实质效果。

国民心态与外交传统

中国公共外交贯彻“以人为本”，意义重大，这是由世情、国情决定的，同时中国也拥有独特的传统和优势。

国际涉华舆论环境的特殊复杂性：曲解、偏见根深蒂固。中国是一个拥有13亿多人口、5000多年历史文化、实行社会主义的发展中大国，正在努力探索一条和平崛起的新型发展道路，这条道路在世界及人类发展史上没有先例可循。改革开放30多年来，中国持续快速发展，综合国力迅速提升，为世界和平与发展作出了重大贡献，但同时也对原有的国际体系和利益格局带来巨大冲击和影响。西方媒体及一些人士对中国持续快速发展很不适应，出于社会制度、价值观念的差别和意识形态的偏见，竭力炒作针对中国的各种负面论调，如“中国威胁论”、“中国责任论”、“中国傲慢论”和“中国崩溃论”等。国外公众对中国的实际情况、内外政策缺乏了解和认知，深受一些西方媒体对中国带有偏见的报道影响，扭曲了中国的国家形象。

因此，我们要通过公共外交扭转这种局面，帮助国外公众了解和认识中国的发展情况、内外政策和未来走向，形成客观全面的“中国观”，促使他们能够认同、理解和支持中国走出一条和平发展的新型大国崛起之路，减少甚至消除对“中国富强必霸”的担心和恐惧，也使他们相信中国能够与传统的守成大国实现合作共赢，共同构建新型大国关系，推动创造持久和平、共同繁荣的和谐世界。

中国国情对公共外交的特殊要求：内外并重。当前经济全球化、信息化迅速发展，中国正处于经济社会发展转型期和矛盾多发期，国内问题国际化、国际问题国内化的趋势越来越明显，国内事务与外交事务的界线越来越模糊，外交工作的主体和对象都趋于多元化，国内公众对国际和外交事务的关注度和参与度空前提升，维护国家利益的愿望更加强烈。部分公众对我国发展阶段、国际地位以及中国与世界关系的认识和现实存在一定差距，对我国外交政策、外交工作以及重要举措认识和理解不够，偏激思想乃至民族主义情绪时有爆发。外交议题有时成为国内公众发泄不满的“由头”。同时，外交工作受国内民意的影响越来越大。

在新形势下，中国外交在开展针对国外公众工作的同时，也要注意听取国内公众的意见，既要汇集各界力量，凝聚民间智慧，又要有针对性加强对国内的宣介，使得国内公众客观认识我国所处的发展阶段和国际环境，正确看待我国与外部世界的关系，培育开放、包容、平和、理性的国民心态，形成良好的“世界观”和“外交观”，从而理解、支持和配合我国外交大局，以确保国家发展战略和外交方针政策的顺利实施。内外并重就应运而地生地成了新时期中国公共外交最重要的特色。⑤

中国外交的特殊传统：人民外交、民间外交继续发扬光大。公共外交在我国有着深刻的历史渊源。新中国成立后，毛泽东、周恩来确立了“民间先行、以民促官”、“以官带民、官民并举”的方针，不仅打破了西方对新中国的封锁和围堵，在中美建交、中日邦交正常化以及中国与其他国家关系的发展中发挥了重要作用，也带动了人民外交、民间外交的大发展。邓小平也格外重视民间外交。改革开放后，我国官方外交实现了重大突破，对外民间交往也取得了前所未有的发展。江泽民则大力推进全方位外交，进一步拉近了中国与世界的距离。

中国共产党自建立起就始终坚持为人民服务的根本宗旨，党领导下的中国外交坚持“以人为本、外交为民”，体现了党“立党为公、执政为民”的理念。人民外交、民间外交本身都具有公共外交的显著特征。党的三代中央领导集体不遗余力地推进人民外交、民间外交，并取得了巨大成就，为新时期开拓中国公共外交积累了宝贵的经验，也打下了坚实的基础。

在“以人为本”中开启民智

进入新世纪，中国公共外交迎来历史机遇，步入新的发展阶段。2009年7月，胡锦涛同志在第十一次驻外使节会议上发表重要讲话，精辟论述了公共外交在我国外交工作中的重要地位和作用，指出公共外交作为总体外交的重要组成部分，是新形势下完善我国外交布局的客观要求，也是我国外交工作的重要开拓方向。2012年11月，十八大首次将“公共外交”写入中国共产党全国代表大会报告，将公共外交进一步提高到国家发展的战略高度，这对新形势下深入开展和扎实推进共外交具有十分重要的指导意义。

中央领导高度重视公共外交，并身体力行，在出访和出席重大国际活动期间，利用各种时机，广泛接触当地各界民众，增加外国公众对中国的了解和亲近，加深中外人民之间的友好感情。政府部门以及人大、政协和社会各界都在各自的领域发挥着重要的作用，目前中国公共外交已初步形成政治经济文化相融合、各部门各地方相配合、国内外相协作的全方位、宽领域、多层次的局面。外交部通过“请进来”与“走出去”的多种形式和渠道，发挥“蓝厅论坛”、部网站群、“外交小灵通”微博、“外交服务站”广播、“外交·大家谈”网络访谈、公众开放日等品牌效应，加强与国内外媒体的交流合作，建立健全工作机制，拓展与国内外公众的沟通交流。

中国公共外交虽然取得了显著成就，但与形势发展的要求和世界较早开展公共外交的国家相比，仍存在不小差距。公共外交的生命力在于创新，在于贴近公众。当前及未来中国公共外交应坚持贯彻科学发展观，坚持“以人为本、外交为民”，以争取民心为根本出发点和落脚点，统筹国内国际两个大局，内外兼顾，努力为国家发展营造良好的国内外舆论环境和坚实的民意基础，增强中国的亲和力、感召力和影响力，“让世界觉得中国亲和，让国人感到外交亲近。” ⑥

对国外公众贯彻“以人为本”，就是要遵循相互尊重、求同存异的原则，广交朋友、深交朋友，增强工作的针对性、有效性，深化和巩固中外人民之间的了解和友谊。新时期的公共外交，需要用新观念、新思路、新方法来推进，不断在开拓创新中谋求发展。我们必须转换观念，尊重新闻传播规律和受众习惯，实现从简单的“对外宣传”到公共外交的转变，增强工作的针对性、实效性。

要学会换位思考，相互尊重，相互理解，相互包容。由于历史、文化和价值观念的不同，国内外公众对同一事件存在不同看法是正常的，这也是世界文明多样化的表现，但这不应成为不同国家人民彼此隔阂、对立的理由。中国公共外交不是要改变这种多样化，相反，应加强相互交流和沟通，目的是求同存异，扩大共识，寻求更多的共同点。追求和平、和谐和合作是世界不同文明和国家的共同目标，我们相向而行，就会拉近距离，找到共鸣共通之处。要超越不同社会制度和意识形态的差异，努力同各国各派别各种人士交朋友，增进相互之间的了解和友谊。

要进一步提高思想意识，改进方式方法，深化与国外公众的沟通交流。中国人向来比较含蓄，崇尚多做少说，甚至只做不说。然而，在全球化、信息化的时代背景下，国家关系的形态、内容和方式都发生了很大变化，“做”和“说”同等重要，包装和内涵也同等重要。这就要求我们更新观念，改变传统的思维定式，不断丰富传播手段和方式，转换对外话语体系，避免说教和灌输，淡化宣传和政治色彩，提高内容和语言的吸引力，用国际社会听得懂的“中国话”，提供及时、充足、可靠的信息，让世界了解一个真实的中国。用国外公众喜闻乐见的表达方式，讲中国故事，达到“润物细无声”的效果，让传播的内容能真正入耳、入脑、入心。

对国内公众贯彻“以人为本”，就是要遵循相信人民、依靠人民、为了人民的原则，始终保持同人民的密切联系，贯彻问需于民、问计于民、问政于民，调动和发挥人民群众的积极性、能动性。“以人为本”是中国共产党人坚持为人民服务的根本宗旨的体现。中国共产党创造和发展了马克思主义的群众观点，提出和坚持了一切为了群众、一切相信群众、一切依靠群众，从群众中来、到群众中去，密切联系群众的群众路线。

“以人为本”是科学发展观的核心和精髓。当前我国扎实推进公共外交，就是要在科学发展观的指引下，切实做好国内公众关心的各项工作。

要更加重视和尊重民意。国内公众因阅历、知识、观念和掌握的信息量不同，对外交政策和外交工作的看法不一。应该认识到，我们国内大多数公众关心国家外交的出发点和愿望是好的，他们的意见也存在一定的合理性，因此要积极看待民意，善于倾听公众呼声，考虑公众诉求，尊重知情权，不应将公众意见置于外交工作的对立面，而应将他们定位为可以听取意见和建议的对象，使他们成为外交政策制定的参与者。

要正确对待和引导民意。对于客观反映公众诉求的意见和建议要积极反馈并吸纳可取之处。对于因情况不明而产生误解的公众要做好解疑释惑，用事实说话，加强信息发布，增加透明度。对于受敌对势力影响的“民意”要进行正确引导，帮助公众认清事实真相、本质和敌对势力的险恶用心。相关工作人员要深入社会，深入基层，向公众讲清形势，将他们的思想统一到中央的政策和决策上来。

要积极吸收和利用民智。中国外交的智慧来自于人民，公共外交也要多从民间和公众中吸取营养和力量。相关职能部门要放下身段，以平等姿态多与公众交流沟通，广泛听取各方面的意见。要不断创新方式，通过各种渠道了解和吸收公众对外交工作的意见和建议，从中吸取有价值的信息，将其纳入外交政策的考虑当中，努力实现外交决策的科学化和合理化。

要进一步发挥公众的主观能动性。在全球化时代，随着外交内涵和外延的拓展，公众不仅是外交的客体，也是外交的主体和推动者。因此，要官民并举，政府和民间力量共同参与公共外交。不断拓展渠道和平台，使公众更多参与到中国外交中来，为提升国家形象和软实力发挥更大作用。每一个“走出去”的中国人都要意识到自己身上带着一张名叫中国的名片，都要为向世界传播和展示一个真实的中国，并为增进中国与世界各国的相互了解和友谊作了自己的贡献。

注释

杨洁篪：“努力开拓中国特色公共外交新局面”，《求是》，2011年第4期。

“外交部记者会下月迁新家 将正式对外揭开神秘面纱”，新华网，2010年9月30日，http：//news.xinhuanet.com/2010-09/30/c_12623507_2.htm 。

曲星：“公共外交的经典含义与中国特色”，《国际问题研究》，2010年第6期。

秦刚：“公众应成为中国外交的参与者和推动者”，人民网，2012年4月6日，http：//world.people.com.cn/GB/57507/17590967.html 。

责 编/凌肖汉