对现阶段建设工程招标投标各相关方存在问题的思考

2013-04-17周新国

建设监理 2013年5期

周新国

（重庆赛迪工程咨询有限公司，重庆 400013）

1 建设工程招标投标制度在我国的发展情况

在我国，建设工程招标投标作为一项制度始于“鲁布革冲击”。1984年，我国首次利用世界银行贷款，首次引进国际上先进的建设制度和管理经验，对工程实行了项目法人制、招标投标制、工程建设监理制，建成了鲁布革水电站，取得了巨大的成功。这是中国工程建设改革史上的重要里程碑。从此，建设工程招标投标制度在我国逐步推行。

2000年 1月《中华人民共和国招标投标法》(以下简称为《招标投标法》)的正式实施，全面推进和规范了建设工程招标投标制度在我国的实施。2012年 2月《中华人民共和国招标投标法实施条例》的施行，进一步完善了我国建设工程招标投标制度，增强了其可操作性。其间，国家还出台了一系列关于招标投标的规定、办法。这些法规的实施，对保护国家利益、社会公共利益和招标投标活动当事人的合法权益，促进公平竞争，提高经济效益，保证项目质量，发挥了重要作用。

但是我们也应该看到，在取得众多积极效果的同时，也还存在一些不可忽视的问题。如在部分建设工程招标投标中，一些地方行政监管部门过分强调招标投标的公平原则和反腐功能，从而弱化了择优原则；招标人所承担的法律责任与其在招标投标中拥有的权利不完全对等；投标人在投标或中标后不诚信；招标代理机构只关注招标程序合规而忽视效果；评标专家责任心不够；等等。笔者仅就目前建设工程招标投标各相关方存在的一些问题作初步探讨。

2 建设工程招标投标各相关方存在的问题初步分析

建设工程招标投标各相关方主要包括：行政监督部门，招标人(项目法人)，投标人，招标代理机构，评标专家。现阶段各方还存在如下主要问题。

2.1 行政监督部门

《招标投标法》第七条规定：“有关行政监督部门依法对招标投标活动实施监督，依法查处招标投标活动中的违法行为”。招投标活动是一项竞争性强、利益关系敏感的经济活动，必须由相关部门进行依法监督管理。目前，行政监督部门还存在一些问题。

(1)部分项目或领域监管不到位，致使招标投标流于形式，给国家财产造成浪费，给工程质量埋下隐患。如原铁道部大量工程的招标投标。

(2)过多地强调了招标投标的公平原则和反腐功能，从而弱化了择优原则。例如：《招标投标法》规定招标人可派不超过评标专家总人数三分之一的代表参加评标，而一些地方为了防止招标人在选择中标人时有倾向性，规定一般项目招标人不得派代表参加评标。评标是选择中标人的重要环节。中标人选择是否恰当，是项目成败的关键。这种让招标人承担项目法人责任却不让招标人参与评标选择中标人的做法，与建设项目法人制是相悖的。有些地方的一些工程，只对投标人进行最基本的资格审查，就采取抽签的形式来确定中标单位。其实，相同资质的企业，其履约能力、信誉水平等的差距可能是很大的；同一企业由不同的项目经理来实施，可能也会有很大的差别。这种确定中标人的办法看似公平实则有违择优原则，不利于市场的优胜劣汰，是一种对建设项目的成败漠不关心、逃避自身责任的行为。

(3)对于投标人投标时的不诚信甚至违法行为(围标、串标、恶意低价中标等)和合同执行过程中不诚信甚至违法行为(挂靠、转包、合同违约等)的惩处不够严厉，致使企业的不诚信甚至违法行为成本太低，企业普遍诚信度不高，建筑市场秩序混乱现象时有发生。

2.2 招标人

招标人(即项目法人)是招标活动的主体，是工程建设项目的法定责任主体。在建设项目招标投标中，招标人存在的问题主要体现在以下一些方面。

(1)部分项目法人不按规定进行招投标，规避招标投标，违规直接发包、指定分包，从中谋取私利，给国家利益造成损失。

(2)部分项目法人在招投标过程中，与投标人串通，谋取个人利益。

(3)部分项目法人发现招标投标活动的竞争性太强、利益关系太复杂，干脆撒手不管，以避嫌来逃避责任。

(4)部分项目法人自身的管理能力不足，也不聘请咨询机构(项目代建或项目管理机构)，自行胡乱决策，给后期合同的履行埋下大量隐患。

2.3 招标代理机构

招标代理机构是《招标投标法》颁布后开始大量成立的、从事招标代理业务并提供相关服务的社会中介组织。招标代理机构受招标人委托依法办理各种招标事宜。在建设项目招标投标中，招标代理机构存在的问题主要体现在以下一些方面。

(1)招标代理人员的工程经验不足、专业知识缺乏、工作能力不高，在招标代理过程中无法为招标人提供有价值的咨询意见，不能很好地对建设项目招标工作进行策划(项目合同架构、项目整体招标进度计划、标段划分、合同形式选择、合同专用条款编制、资格条件设定、评标条款制定等)。招标代理工作仅仅局限于帮招标人跑跑程序上的事情。

(2)部分招标代理机构在招标过程中利用招标人的信任，与投标人串通，违规私下收取中标人费用或谋取个人利益。

(3)评标时间的安排普遍过于短暂。在发达国家，一个稍复杂的评标往往需要持续几天甚至 10多天，中途可能会多次要求投标人对投标文件进行澄清。反观我们无论工程规模大小及复杂程度如何、投标文件多少、评标办法繁简，评标时间几乎都为半天。对于复杂的工程、投标文件多的评标，专家们无法充分了解工程特点、无法完全领会评标办法、无法认真阅读投标文件，评标质量自然无法保证。

2.4 评标专家

《招标投标法》第三十七条规定：“评标由招标人依法组建的评标委员会负责”。评标专家依据既定的评标办法对投标人提交的投标文件进行评审，向招标人提交包括中标候选人排名和评标报告在内的评标结果。评标专家在评标过程中享有法律规定的最高权力，任何机构和个人均不得干涉；评标委员会的评标意见直接决定招标结果。评标专家的职业道德、专业水平、法律意识等因素，直接影响到评标的质量和招标工作的成败。目前，评标专家在评标过程中还存在以下问题。

(1)评标专家所拥有的权力和承担的责任不对等。专家拥有决定评标结果的重大权力，却几乎不必承担任何责任(虽然按规定在法律上承担个人责任，但实际上无法追究)。即使面对质疑或投诉，确有明显不当行为，最严厉的处理也只能是被清出专家库，对本人几乎没什么影响。

(2)部分专家责任心不强、作风不严谨，主要因为以下三个方面的原因：一是部分评标专家职业道德水平不高；二是参加评标纯属个人行为，缺乏有效的考核机制和约束力量，评标工作的质量与本人几乎无关；三是有些标评标时间过短，也促成了部分评标专家随意对待评标工作。

(3)部分评标专家的专业水平不够。

2.5 投标人

投标人由于市场竞争压力大、自身法律意识淡薄，以及对自身信誉的重视程度不够，在招标投标中出现了许多问题，主要体现在以下几个方面。

(1)串标。包括与其他投标人串通投标(也称围标)，形成价格同盟，约定抬高报价，轮流坐庄(中标)；与招标人或招标代理机构或评标专家串通以谋取中标，损害其他投标人或招标人权益。

(2)恶意低价中标，无视风险肆意投机。在合同签订阶段与招标人谈条件，死缠乱打；执行阶段利用招标文件漏洞或设计变更抬高合同结算价款，如果不能如愿放慢进度，以人员、机械、材料到位严重不足要挟招标人，毫无信誉可言。由于在国内市场形成了这种恶劣的风气，国内绝大多数的大型工程承包企业最初到国际市场承接业务时，往往是高高兴兴中标，最终结果是赔本、赔声誉。

(3)出借资质，让他人挂靠经营。这种现象在整个建筑市场普遍存在。具有资质的企业将其资质出借给个人或资质较低的单位。后者利用自身的社会关系，串通招标人或招标代理机构，以前者的名义承接业务；前者收取挂靠管理费。有些个人或资质较低的单位同时借用多个企业的资质，同时承接多个工程。严重扰乱建筑市场秩序，给工程(质量、进度、投资和安全)带来了很大隐患。

(4)部分企业随意转包和分包。企业由于自身能力不足或承包价格过低，将工程转包给其他单位，或者将工程的一部分分包给资质不足的企业或无资质的个人。在很多情况下，这些转包和分包都是暗地里进行的，难以查处而又隐患很大。

(5)采用行贿招标人、代理机构和评标专家的方式，谋取中标。

3 应对措施与建议

针对前述的一些问题，笔者认为，相关监督管理部门在工作中可以采取以下措施进行改进。

(1)相关监管部门在监管工作中，按照项目类别和投资性质，严格执行《招标投标法》，重点监管国有投资项目和社会公益性项目；对民营投资项目实行自主招标、事后备案。对国有投资项目和社会公益性项目，从招标方式、招标程序和招标过程等方面严格监督，杜绝采用化整为零等方式躲避招标；杜绝以项目前期条件不成熟、进度紧为由，事后补办招投标手续的假招标。使招投标监管工作重点突出，既维护了法律的尊严，又提高了监管工作的效率，为国有投资项目的质量和效益提供了保证。

(2)引导招标人和招标代理机构在招标工作中兼顾择优原则和公平原则。既要保证充分的竞争，体现公平公正；又要尽可能选择性价比最好的投标人中标。要避免中标完全靠运气的评标办法。

(3)建立完善的诚信体系，对违法行为严格依法惩处，对违约行为设立曝光平台。对施工企业和监理企业可以设立诚信评分体系，将诚信分值直接进入评标得分。让守信企业得实惠，使失信企业无法在市场上生存，可以有效减少资质出借、围标串标、挂靠承包、恶意低价以及行贿等扰乱市场秩序的行为。

(4)强化项目法人制，增强项目法人的责任意识和法律意识。同时，在招标活动中让项目法人享有法律赋予的各项权利。

(5)规范招标代理机构的企业和个人的行为，加强业务培训和考核，不断提高从业人员的业务水平。加强招标代理机构办公场所、人员资格、资料保存和业务收费等基本情况的检查，对基本条件达不到国家资质管理要求的机构，给予降级或取缔资质；对程序不规范、取费过低或严重不合理的，给予曝光并在其诚信体系评分中予以体现。

(6)严格实行招标文件送审备案制度，重点确保评标办法的科学公正。评标办法应充分考虑标的物的性质(服务、施工、设备等)和特点(技术难度、专业性等)，同时确保合同重点条款的合理公平。有些招标文件设定极为苛刻的付款和处罚条款，应予纠正。否则，诚信的投标人会因充分考虑风险而放弃投标或提高报价，而不讲信用或与招标人串通好中标后修改合同条款的投标人，则正好利用这个机会获取中标。

(7)加强评标专家库的管理，确保评标工作的公平公正。合理划分专家的专业，既保证专家抽取时，各专业有相对充足的数量，又要确保基本专业对口。制定和完善评标纪律，在评标之前进行宣读，加强专家的责任意识和自律意识。建立专家的评价体系，由招标代理机构工作人员和相关的政府监督管理人员，对评标专家每次评标的专业水平、负责任程度、有无干扰其他专家评标和其他不公正行为等进行评价。建立清出机制，对于评标过程中出现个人影响评标公正、责任心差、专业水平低、长期不能参加评标的专家，及时给予清理出库。

(8)引导招标人和招标代理机构有针对性地延长评标时间。对于专业性强、技术难度高、规模较大、投标人数量较多的评标，应给出足够的评标时间并事先向专家明确。设计图纸、地勘资料、招标文件及答疑补遗等评标所需资料，均应及时向评标专家提供；专家认为需要的询标必须进行；已在招标文件中明确的项目负责人答辩程序，不得随意取消或缩短时间。