中西行政问责制度比较研究

陈雪铮

摘 要：加强和完善行政问责制度，关系到国家政权的持续运转和社会秩序的稳定。西方国家对此已进行了广泛深入地探索，积累了丰富的经验，通过与其行政问责制度的对比，发现我国的不足，借鉴其合理因素，为我国行政问责制的完善提供有益的参考：一是明确行政问责主体；二是扩大问责客体；三是公开问责程序和救济制度。

关键词：行政问责；西方行政问责；完善

中图分类号：D63 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2013）05-0013-02

近年来，我国从中央到地方广泛掀起了“行政问责”的热潮。2012年12月10日，笔者通过在百度中检索行政问责一词，得到相关结果约4 460 000个。行政问责制是我国迈向责任政府的重要一步，也是作为当代中国社会主义政治体制改革的又一制度创新。目前，我国在问责制方面还处于初创阶段，存在很多不足之处。因此，本文试图通过对中外行政问责制度的比较，以期从西方民主政治、责任政府建设的法治文明成果中得到借鉴，从而对我国行政问责制度的进一步完善贡献微薄之力。

一、行政问责制度的概念

行政问责中的行政是指国家行政，即公共行政，其含义是行政机关及其工作人员依法定权限按照法定程序履行法定职责并承担由此产生的责任的国家管理活动。《汉语大辞典》中把“问”解释为“追究”。把“责”解释为“谴责、惩处”[1]。可见“问责”具有追究责任之意。对于行政问责的概念，国内学者的表述略有差异。李一凡的观点是“现有的问责制研究，大都是从政治和道义的层面，对领导干部在某个事件或问题中应负的责任，采取纪律追究和法律追究以外或并举的责任追究制度。”[2]杨中林把行政问责制表述为“对行政行为的监督、约束辐射到行政权力履行的全过程，使得决策者、执行者都要承担相应的责任。”[3]

综上所述，笔者把行政问责制度的概念总结为：在国家的行政管理活动中，问责主体对负有行政职责的行政人员的违法、失职及不当行为进行监督、质询并追究相应责任的机制。

二、中西行政问责制度比较

（一）中西行政问责主体、客体比较

1.中西行政问责主体比较

（1）西方国家行政问责主体

由多年的实践证明，西方发达国家的行政问责主体主要有两个：一是政党问责。西方国家实行两党制或多党制，某一政党获得执政权必须通过多轮竞选才能实现，他们为了获得更多选票，对其行政人员的行政管理活动进行自我监督质询并追究责任。二是大众媒体问责。西方传媒业十分发达，并且很少受到政党和政府的约束。通过媒体的报道，民众又能更加密切的关注与监督政府官员，形成了另一股强大的监督力量。由此看来，西方国家的主要行政问责主体是以议会问责、选民问责、媒体监督等形式存在的异体问责。

（2）我国行政问责主体

目前，在我国实施的行政问责是同体问责，即政府部门内部的问责，而非异体问责。在我国行政部门中存在着通病，那就是大多十分惧怕掌握着人事权和财权的上级的问责，这一通病便是出现看上级脸色行事，而没有从公共利益和民众的角度来全面考虑的行政行为的症结所在[4]。从我国法律的角度来讲，人大及其常委会对行政机关的监督、制约、问责，是宪法和法律赋予的职责。但是，在实际工作中人大问责却很少启动，更多是在政府问责介入之后，属于事后问责，在实际的行政过程中始终没能发挥理论上的作用，而只是停留在人民代表大会期间的提案和报告。同时，我国的“第三方势力”，即新闻媒体，则多是被控制在大方向的范围内给予正面报道，而没能对一些负面现象和民众十分关注的事件进行及时、深入的公开披露和报道。

2.中西行政问责客体的比较

（1）西方国家行政问责客体

在西方发达国家，已建立起一整套完善的行政问责制度，有较清晰的行政问责客体。首先，西方国家公务员有明确的分类，大致有两种，即事务类公务员和政务类公务员。事务类官员，大都是专业技术人员，主要负责部门的日常事务。政务官员是指由民众投票直接选举的官员，如国家领导人、各级政府领导人等。不管是事务类还是政务类公务员，作为政府行为的实施者，必须对自己的行为、工作绩效负责，并且受到相关行政部门、社会民众和媒体的监督。

（2）我国行政问责客体

行政问责的客体在我国也分为两类：一是各行政机关，二是国家各级公务员。在我国行政职务往往与执政党的领导职务交织在一起，这是极具中国特色的。比如市长往往担任党委副书记。而对于这方面的职责划分法律上却没有确切规定，这种不明确地问责客体很可能导致在行政问责事件处理中错误判决的出现，无辜的人成为替罪羊，该负责的人却没有受到惩处，这些都会成为我国问责制度发展道路上的障碍，亟待解决[5]。

（二）中西行政问责方式的比较

1.西方国家行政问责方式

由于西方国家存在两种不同性质的公务员，即政务官员和事务官员，因此对这两种类型公务员的行政问责方式也有所不同。对政务官的问责主要有选民选票罢免、议会弹劾等方式。对于事务官主要是运用公务员法中的相关规定进行纪律处分。

西方国家的问责方式具有以下特点：首先，惩戒层次的多样性。按照从轻到重的程度排列，警告、训诫最轻，撤职、免职、强制退休最严重，中间还有不同数额的罚款或减薪，不同时间的停职、降职或调职等。其次，惩戒种类的多样性。表现为名誉罚、身份罚、财罚等各种类型[6]。

2.我国行政问责方式

行政机关的自我问责。主要有审计监督、行政复议、行政监察等。人大及其常委会的问责。从法理上来讲，对我国行政机关最为重要的问责主体便是人大问责。主要体现质询权的运用、罢免权的行使、撤职权的行使等。社会公众的问责。信访、申诉、诉讼和控告都是我国法律授予公众的问责方式。其他问责主体的问责。除了以上几种问责方式外，还有司法机关、新闻媒体、各党派等问责主体，其问责方式各有不同。

（三）中西行政问责程序的比较

1.西方国家行政问责程序

在行政问责方面，西方国家都建立了一套行之有效的程序，虽然各个国家之间略有不同，但是目的都是为了让行政问责落到实处。这里为避免赘述，仅对法国《公务员法》进行分析，简单归纳出西方行政问责程序的四个步骤：第一步，行政机关向纪律委员会提出公务员违纪违法的事实报告。第二步，公务员通过答辩要求行政机关提供自己的全部档案材料。第三步，纪律委员会听取双方的陈述意见，必要时亲自进行调查。第四步，纪律委员会做出决议后，向行政机关提出惩戒建议，行政机关长官决定是否采纳[7]。这四个步骤是环环相扣，缺一不可的。

2.我国行政问责程序

我国从2003年才开始从实践上对行政问责制进行探索，到现在才不到十年，很难形成一整套完善的问责程序。只能大致分为以下三部分。

一是确立问责。行政问责办公室根据收集和掌握的情况，办理行政问责审批手续，向政府提出，经政府主要领导批准后确立问责。这一过程是进行行政问责的先决条件，只有经过这一过程，才能开展一系列的问责活动。

二是问责调查。问责调查就是指制定问责方案，并以书面形式告知问责对象，要求其准备汇报材料的过程。这一过程是对问责对象制定处理方式的重要依据。

三是处理方式。行政问责的处理方式由轻到重依次为：书面检讨；取消当年评优评先资格；通报批评；诫勉；给予行政处分。

三、完善我国行政问责制度的对策

针对上述中外行政问责制度的对比，笔者提出了完善我国行政问责制度的几点对策。

（一）明确行政问责主体

笔者认为明确行政问责主体应从两方面着手。一方面，要不断加强政府的自我问责即同体问责，它包括行政监察机关和审计机关的问责，包括行政机关内部的上级部门以及政府专门问责机关的问责。另一方面，必须借助政府外部的力量来对政府进行监督和制约即异体问责。这样的异体问责主体在我国主要包括中国共产党、各民主党派、各级人大、司法机关、新闻媒体、社会公众等。问责主体从同体问责过度到异体问责是我国行政问责制度发展的一条必经之路，要不遗余力的完成好这个过度。

（二）扩大问责客体的范围

在2009年7月颁布《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》之前，我国行政首长责任制盛行，实施的行政问责制大都把问责的矛头指向行政机关的领导干部，这显然是不合理的。因为在我国现行政治体制下，党政权力交叉的现象实属普遍。行政首长在实际决策中往往不能独立对事件做出最后的决定，而这一决定权通常是由党委领导掌控的。

《暂行规定》的颁布，是在中央层面首次确定将党机关领导干部纳入行政问责客体中，缓解了问责客体不清的问题，为理清责任人开辟了一个良好的开端[8]。今后还需要从理论与实践角度进一步探索，建立适合于我国政治体制的问责程序机制。

（三）公开问责程序和救济制度

明确问责程序，才能避免问责的随意性和盲目性，提高问责效率，促成更加规范和科学的问责。完善救济制度中的官员复出程序是笔者尤其想强调的。2009年以来，越来越多民众开始关注问责官员默默复出的事件，问责被有些人认为只是为了暂时地平复民愤，缓解当时的矛盾而已。

官员复出容易引起争议的主要原因是民众对复出的依据、条件、程序不清楚。虽然我国有相关法律规定，如《党政领导干部选拔任用工作条例》第62条，引咎辞职、责令辞职、降职的干部，在新的岗位工作一年以上，实绩突出，符合提拔任用条件的，可以重新担任或者提拔担任领导职务。但是类似于这样的条例并没有在广大民众中普及开来，有的甚至不知道有重新任命这种规定存在。

参考文献：

[1]罗竹风.汉语大辞典[M].北京：汉语大辞典出版社，1993：29.

[2]李一凡.中国走向官员问责制[J].环球，2005，（11）.

[3]杨中林.论“行政问责制”的内涵、动因及其完善[J].前沿，2005，（8）.

[4]周亚越.行政问责制比较研究[M].北京：中国检察出版社，2008：83.

[5]谭飞.中外行政问责制比较研究[D].南昌：江西财经大学，2010.

[6]张成福.责任政府论[J].中国人民大学学报，2000，（2）.

[7]覃祥.西方行政问责制的比较研究[D].上海：上海交通大学，2011.

[8]中共中央办公厅国务院办公厅印发《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》[R].中华人民共和国国务院公报，2009，（21）.