论社会资本与区域合作治理

杨浩楠

(嘉应学院政法学院，广东梅州514015)

我国经过30多年的改革开放，经济建设取得了巨大的成就，但也存在一些问题，例如发展不平衡、社会治理难度增大等。为了解决这些问题，实现不同区域之间的合作治理是重要途径。同时，合作治理也是社会力量不断发展的必然结果，不论是地方政府还是一般组织，在当前以及以后的社会环境中，都无法独自解决社会发展中的诸多问题，这就使得合作治理成为必然。另外，由于我国经济的发展以及融入全球化程度的加深，区域经济一体化使得一些传统的“内部”问题“外部化”，这也要求区域经济内的各地方政府实现区域合作治理。

一、区域合作治理的现状与不足

大体而言，实现良好的区域合作治理，将具有如下优势:(1)促进区域内的各地方政府资源配置的合理化;(2)增强区域凝聚力，促进区域一体化发展;(3)健全互助机制，实现共同发展;(4)有利于政府执政能力的提升。

随着区域经济一体化与区域合作治理的进一步深入，地方政府所面临的挑战也越来越大。就现状而言，最重要的是单独的地方政府无法解决跨区域的公共治理问题，必须寻求相关地方政府合作治理的解决道路［1］。毫无疑问，制度因素在区域合作治理中起着重要作用，但也存在诸多弊端:首先，区域合作治理缺乏政治体制的强大支撑;其次，制度的形成具有滞后性;最后，制度在施行过程中缺乏灵活性。

要解决区域合作治理中的问题，必然需要制度上的调整和变革;但许多非制度因素也能对解决这一困境有所帮助，如宗教信仰、意识形态、风俗习惯、信任等。在社会学中，人们普遍认为，人的政治性格与政治行为是在一定的社会文化背景下产生的，区域内共同的文化传统所具有的凝聚力和向心力，能够促进区域的交流与合作，从而推进区域合作治理的实现。

二、社会资本与区域合作治理的关系

在诸多非制度因素中，信任最值得注意。信任一词的本意为相信而敢于托付。在社会科学中的信任通常被认为是一种依赖关系:值得信任的人或团体，因为其遵守道德法则、法律以及先前承诺，总会吸引更多的个人和组织与其交往和合作。合作治理是与合作型的信任关系联系在一起的，可以认为，合作型的信任关系是与合作治理模式一道成长起来的［2］。

西方学者认为，“合作行为可以增加责任感和创造信任的氛围，必然推进信任的建设”［3］。合作和信任之间这种相互促进、相互依存的关系能构建良好的社会资本。社会资本简单来说就是社会中的关系、信任和网络［4］208。

Bourdieu认为:社会资本是社会网络关系的总和，影响个人的各种回报［5］。林南认为:社会资本是一种社会网络资源;它是个人所建立的社会网络，个人在网络中的位置，最终表现为借此所能动员和使用的网络中的嵌入资源［6］。罗伯特·D·帕特南认为:“与物质资本和人力资本相比，社会资本指的是社会组织的特征，例如信任、规范和网络，它们能够通过推动协调和行动来提高社会效率。社会资本提高了投资于物质资本和人力资本的收益。”［4］205因而，社会资本就是采取推动协调和行动的方式来提高社会效率，并获取更多的收益。社会资本主要包括信任、社会规范和关系网络。

(一)信任。信任是一个社会繁荣发达的重要支撑。一个社会诚信的程度越高，人们就越会自觉地在信任和互利的环境中进行社会活动，这个社会的交易成本和治理成本就会越低;同时，交易的风险就越小，治理的效果也越好。可以说，信任是社会发展的润滑剂，可以减小彼此的隔阂，增强彼此的联系，缓解彼此间的摩擦，具有其他物质资本和人力资本所没有的价值。

(二)社会规范。社会资本具有社会规范的作用。社会规范不同于国家法律法规，后者是自上而下的，具有强制性。在区域治理中，相关政策和法规对不同层次的区域经济合作关系进行规范，是对非规范性行为作出惩罚性的制度安排［7］。社会规范是在反复交往过程中，通过博弈等方式，自下而上形成的，以互惠和信任为基础，为遵守法律法规提供伦理上的支撑。如果一个社会没有社会规范，社会就会陷入混乱和无章可循状况。社会规定，作为社会资本，在区域合作治理中作用巨大。

(三)关系网络。关系网络作为社会资本的要素之一，在区域发展和区域合作治理中也发挥着重要的作用。社会资本的不断积累，网络关系的不断建立，使得区域内的联系不断加深，范围不断扩大。垂直的网络，无论多么密集，无论对其参与者多么重要，都无法维系社会信任和合作［6］204-205;而横向的网络作为一种开放系统，组织和个人可以跨区域自由地参与到其他组织中，与其他组织和个人发生联系，产生制约。区域内社会资本的网络就是一个交流的平台，促进彼此的合作与协调。

社会资本与区域合作治理有着密切的联系。首先，只有在具有高密度社会资本的公民社会里，才会产生社会对于区域合作治理的要求，而且合作治理的实现是建立在区域内治理主体的高度信任的基础之上的，没有信任就不可能实现合作治理。虽然信任不必然使得合作出现，但没有信任就肯定不会出现合作，更谈不上合作治理了，信任是合作的必要条件。很难想象在一个没有信任、充满猜忌和怀疑的社会环境中，能够产生并实现很好的合作治理。所以说，建立一种信任关系是区域合作治理的必然要求，而社会资本就是实现区域合作治理的前提。其次，在良好的区域合作治理过程中，治理主体在不断的交流与合作中，关系与信任的网络不断稳定，这有助于区域内社会资本的积累和发展。也就是说，信任会让人更乐于也更便于合作;同时，不断的合作与交往过程中所取得的共赢又促进了信任的增长。这种相互促进的关系，使得区域内治理主体之间的信任关系和合作关系得到不断稳固;也是在这种相互的关系中，社会资本与区域合作治理紧密地联系在一起。

三、社会资本对区域合作治理的积极效应

帕特南说:“公民参与网络孕育了一般性交流的牢固标准，促进了社会信任的产生。这种网络有利于协调和交流，扩大声誉，因而也有利于解决集体行动的困境。”［8］在集体行动中，个人“搭便车”的行为是集体行动困境的根源，集体行动失败就是因为成员之间缺乏必要的信任和信息沟通，而社会资本就是关系、信任和网络，因而是解决集体行动困境的基础。在区域合作治理中，如果缺乏良好的社会资本，那么区域内成员就不能相互信任而形成稳固的关系网络，就会产生集体行动的困境，也不能很好地实现区域合作治理。在区域合作治理中，社会资本产生的积极效应主要有:

(一)更具灵活性。在区域合作治理过程中，如果一味按照法律、法规及政府制定的各项规章来实现的话，那么总会出现滞后的现象，也就是说，制度的产生通常是治理问题发生之后，再通过相关的程序来形成各项决议和法规。这样一来，制度总是落后于现实情况，从而导致很多问题不能及时得到解决，治理的目的也不会很好地得以达成，即便是再完整再科学的制度体系，也不免会有遗漏或是不合理的方面。同时，时间的推移、社会的进步、新事物新情况的产生，也会导致原来的制度过时。所以抛开非制度因素而一味追求制度建设是不可取的。拥有良好社会资本的区域合作治理，是一种横向参与型的治理模式。在合作治理过程中，治理主体能够根据具体情况的变化，在法律和协议的框架之下，依照互惠互利的原则，实时调整合作方式，避免在没有明确制度规范的情况下，利用治理主体之间的关系和信任及时解决遇到的治理难题。同时，良好的社会资本能够避免互相扯皮、推诿的情况，还能够灵活利用彼此的信任和网络，有效地实现灵活的治理，在法律和制度允许的情况下，创造出更多科学合理的合作模式和治理形式。

(二)降低风险成本。风险成本指的是由于风险的存在与风险事故发生之后人们所必须支出的费用和预期经济利益的减少。在区域合作治理过程中，也存在风险成本。风险成本主要包括三个方面:第一，风险损失的实际成本;第二，风险损失的无形成本;第三，预防或控制风险的成本。良好的社会资本的存在，能够增强治理各方信任提高、关系加深、网络紧密，在风险发生时共同承担风险损失，减小实际成本;还能够利用整体的力量降低和修补风险损失;同时治理各方还可以统筹规划，共同预防和控制风险，减小用于风险控制和预防的重复投资，降低预防和控制风险的成本。如果缺乏良好的社会资本作为依托，那么合作各方出于对风险抵抗的需要，首先会加大对预防风险和控制风险的投入。这样的投入就是对公共资源的一种浪费，并且也不一定能取得很好的效果。

(三)缩短磨合时间，减小磨合成本。区域内不同的组织之间或个体之间，要实现合作治理，首先就要有一段时间的磨合，磨合得好坏，不仅关系到当下的合作状态，而且对于未来很长一段时期的合作和发展也会产生巨大的影响。主体之间如果能够实现很好的磨合，那么合作各方就能快速并准确地寻找到合适的合作模式，在减少不必要的资源浪费的同时也能促进合作治理得到更好、更快的发展;在信任的关系网络里，区域内的磨合的阻力就会减小，磨合的时间也会缩短。磨合的过程是不断博弈、相互摩擦的过程，在此过程中就会产生一定的磨合成本，根据磨合状况的不同，磨合的成本也有大有小。在合作治理过程中的主体就是寻求如何减小摩擦，以达到磨合成本最小。良好的社会资本能起到润滑剂的作用，帮助合作双方减小摩擦，降低磨合成本。一旦区域内的要素集聚和地区资源禀赋磨合成功，进而内化为创新机制，这个区域将会赢得长远的竞争优势［9］。

(四)加强区域凝聚力。强大的区域凝聚力对于区域一体化的推进以及区域合作治理的顺利开展具有重大意义。强大的区域凝聚力，不仅能够抵抗外界对于本区域发展的侵害，同时能够促使区域内治理主体形成同一的心理状态，形成共同的治理目标，从而产生巨大的治理合力。在同一区域的不同主体之间，不同主体的机会主义很可能会伤害到不知情主体的利益，同时又使得知情主体受益。收益区的地方政府在利益的驱动下，对微观主体的机会主义行为可能采取支持或放任的态度，从而加剧潜在的或显性的区域矛盾与冲突［10］。社会资本能够把组织与组织、个体与个体、个体与组织之间的关系向着更广和更深的方向发展，从而形成一种更高层次的信任网络，这种更高层次的信任网络就属于凝聚力。在区域合作治理中，当这种凝聚力不断积累和增强的时候，区域内的单独的地方政府、组织或个人，就能够形成更广泛和更深入的联系，增强这些治理主体对于整个区域的认同感和自身的归属感。这种认同感和归属感是区域合作治理的基础和保障;同时，区域凝聚力的加强，使得合作治理各方形成更大的宽容和包容的情境，减小了区域合作治理的阻力，推动区域合作治理顺利进行。

(五)降低治理成本，优化治理效果。在区域合作治理过程中，如果治理双方缺乏信任和交流，那么就很难对区域内资源进行很好的整合和适当的分配，从而产生各自为政、地方保护的现象。这些现象的出现，势必导致各地方政府不能遵守合作治理的宗旨，在治理过程中只参考本地区的情况，进行治理的投资;而这种投资形式必然会导致治理投资的重复，使得整体治理成本增加，这对合作治理和区域一体化的推进是非常有害的。随着区域一体化程度的不断深入，区域间各个领域的交流与合作会持续增多，彼此间的关系也会更加复杂。在这样的情况下，公共问题的性质也会发生很大的变化，公共治理的难度也会增加，单独的一个地方政府在面对如此复杂的公共治理问题时，将是鞭长莫及。如果区域内拥有足够良好的社会资本，区域内各级政府及其他治理主体，首先，会比较容易地从制度上形成一套完整科学的合作治理的方案，在进行合作治理的投资时，就能够很好地统筹区域内的资源，根据区域内的实际情况进行科学规划，较少资源浪费;其次，在区域合作治理过程中，各地方政府在复杂的公共治理难题面前，会做到充分地协调和沟通，治理各方充分地信任和交流，复杂交错的治理难题也会迎刃而解，达到治理效果大大提升的目的。

通过以上分析可以发现，社会资本在区域合作治理中起着非常重要的作用。区域合作治理中的社会资本培育可以从三个方面入手:(1)以制度为基础，构建良好的长效沟通协调机制。非制度因素与制度因素其实是相互补充、相辅相成的，而不是彼此对立的。非制度因素能够为制度因素例如法律、法规和政策的制定与执行奠定基础;同时，制度因素也能够促进非制度因素的增长与巩固。政府对社会资本的培育就是通过制度的制定与制度的执行来实现的。制度有对社会的规范能力，使个人与组织具有规范性与稳定性，所以以制度为基础，构建良好的长效沟通协调机制，能够起到保障和规范的作用，让地方政府及组织在合作治理中能够稳步推进;同时，各方之间的关系和信任也得到巩固，形成良性循环。(2)变革传统观念，不断塑造整体意识、长远意识和平等意识。地方政府在治理中，“地方保护主义”、“本位主义”自觉或不自觉地存在于治理主体的观念里，这与社会资本的内涵是背道而驰的，与区域协调发展也是不相一致的。所以，必须摈弃传统的落后的观念，塑造整体意识、长远意识和平等意识，让这些意识内化于心，最终指导治理的具体实践，让良好的积极的观念消除治理主体间的隔阂和猜忌。(3)实现善治，促进公民社会的发展。改善政府的治理模式，实现善治，是提升社会信任度、扩大治理参与网络的一个非常重要的办法。善治的过程其实就是一种“还政于民”的过程。俞可平把善治界定为公共利益最大化的公共管理，他同时还认为:善治是政府与公民对公共事务的共同管理，是国家和公民的良好合作，是两者关系的最佳状态［11］。要实现这一状态，政府首先要做的就是进一步放权，培育自主自治的公民社会;同时还需降低社会组织准入门槛，以法律法规为基础，保障社会组织健康快速的发展，促进社会资本的不断积累。

总体来说，虽然在区域合作治理中，制度层面的因素是区域合作治理得以顺利推行和实现的基础和保障;但同时，某些非制度层面的因素能够克服制度因素中的一些不足，帮助区域合作治理走出困境。作为非制度因素的社会资本，能加强区域内政府之间的信任和联系，构建良好的关系网络，成为制度因素的补充，能够为区域合作治理扫清障碍，同时也能形成另外一股治理的力量参与到区域合作治理中来。所以，区域内良好的社会资本，对于促进区域合作治理具有重大的现实意义。

［1］ 金太军，沈承诚.区域公共管理制度创新困境的内在机理探究［J］.中国行政管理，2007(3).

［2］ 张康之.走向合作治理的历史进程［J］.湖南社会科学，2006(4).

［3］ 罗德里克，汤姆泰勒.组织中的信任［M］.北京:中国城市出版社，2003:40.

［4］ 帕特南.使民主运转起来［M］.南昌:江西人民出版社，2001.

［5］ Pierre Bourdieu.The Forme of Capital［M］//John G.Richardson.Handbook of Theory and Research For the Sociology of Education，Weatport，CT.Greenwood Press，1986:241-258.

［6］ Lin Nan.Social Captial:A Theory of Social Structure and Action［M］.New York:Cambridge University Press，1998:31-56.

［7］ B Nalebuff，J E Stiglitz.Prizes and Incentives Towards a General Throry of Compensation and Competition［J］.Bell Jounal of Economics，1983，(13):21-43.

［8］ 帕特南.独自打保龄球:美国下降的社会资本［M］//李惠斌，杨雪冬.社会与社会发展.北京:社会科学文献出版社，2000:167-168.

［9］ A Przworki，F Limongi.Political Regimes and Economic Growth［J］.Joumal of Economic Erspectives，1993，7(3):51-69.

［10］ Rodrik A Subramanian，F Trebbi.Intiiution Rule:The Primary of Institutions over Geography and Integration in Economic Development［D］.Harvard:Harvard U-niversity CID working paper，2002，NO.97.

［11］ 俞可平.善治与幸福［J］.马克思主义与现实，2011(2).